ЭСКИЗ «ДОРОЖНОЙ КАРТЫ»

 

Справочно-информационный материал всероссийской конференции «Социальные движения и неправительственные организации: опыт и перспективы развития», организованной Фондом «Альтернативы и Фондом «Розы Люксембург» 27-28 июня 2010 г.

 

Общественно-государственно-частное партнерство в сфере

профессионального образования:

ЭСКИЗ «ДОРОЖНОЙ КАРТЫ»

Букреев Виктор Вениаминович –

д.э.н., профессор Российского государственного

геолого-разведочного университета;

Лунькин Александр Николаевич –

к.пед.н., директор Строительного колледжа №12 (г. Москва),

член Общественной палаты по образованию в городе Москве;

Рудык Эмиль Николаевич –

д.э.н.,профессор Международного университета природы,

общества и человека «Дубна».

 

Актуальность решения проблемы подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов резко возрастает на этапе заявленного перехода России к инновационной экономике (экономике знаний). Это предполагает проведение не «догоняющей» модернизации образовательной сферы на основе копирования западных моделей (преимущественно американской), как это имеет место в российской практике, а «опережающей» - обгонять, а не догонять. Прецедент «опережающей» модернизации в нашей стране имел место на советском этапе её развития, когда отечественная система профобразования стала на этапе индустриального развития России одной из лучших в мире. Подобный тип модернизации, предполагает, в первую очередь, учёт российских социо-культурных особенностей и, естественно, передового зарубежного опыта, мировых тенденций развития образования, но без слома «хребта» национальной образовательной системы. Её крушение, к тому же, чревато серьезными последствиями для национальной военной, экономической, технологической и экологической безопасности страны. Она не может быть обеспечена без подготовки необходимого и достаточного числа высококвалифицированных и востребованных современным производством рабочих кадров и специалистов.

Роль образования, рассматриваемого не только и не столько в качестве затратной «отрасли» народного хозяйства, начала осознавать как власть, так и часть российских предпринимателей. Без высококвалифицированных рабочих кадров1 и специалистов российская экономика может окончательно стать неконкурентоспособной на внешнем и внутреннем рынках. Прежде всего, в наукоемких и высокотехнологичных производствах, кривая спектра которых в системе «инновационных» координат остается, во-первых, незначительной по амплитуде и, во-вторых, неизменной во времени.2

В этих условиях многие отечественные компании, с одной стороны, начинают создавать собственные («корпоративные») центры подготовки и переподготовки персонала, а с другой - проявлять интерес к сотрудничеству с учреждениями профессионального образования, как высшего, так и среднего, в рамках того, что в нашей стране получило название «социальное партнерство».

Следует отметить, что не всегда проводится грань между понятием «социальное партнерство» в его узком и широком толкованиях. В трудовом законодательстве РФ под социальным партнерством в его узком смысле понимается «система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленная на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений». При этом сторонами социального партнерства считаются исключительно работники и работодатели в лице уполномоченных представителей (ст.23, 25 Трудового Кодекса РФ). Государство также может выступать одним из двух социальных партнеров, но только в случае, когда оно является работодателем, как это имеет место, например, в государственной системе профессионального образования.

Термин «социальное партнерство» в широком его смысле, которым оперируют авторы данной публикации, – это система не двух-, а трехстороннего взаимодействия на долгосрочной основе институтов гражданского общества, государства и бизнеса в различных сферах общественной жизни страны, включая, естественно, сферу профессионального образования (так называемый трипартизм).

Эффективному долгосрочному сотрудничеству государственных учреждений профессионального образования и бизнеса, а также других заинтересованных сторон в сфере подготовки и переподготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов в России (так называемых стейкхолдеров – в терминологии любителей бездумных западных заимствований) препятствуют следующие обстоятельства:

Во-первых, декларативный характер правительственной установки о приоритетном развитии профессионального образования в стране - расхождение между «словом и делом». Так, впервые с начала «радикальных реформ» в бюджете РФ 2009 г. не предусмотрено ни рубля на повышение зарплаты педагогическим работникам, а также всем тем, кто призван создавать будущее «общество знаний»,3 что неудивительно, поскольку затраты на образование в современной России самые низкие среди всех стран мира. Одним из следствий такого положения дел является факт того, что вклад нашей страны в наукоемкий мировой продукт составляет всего лишь 0,3%,4 а доля высокотехнологичных отраслей промышленности в ВВП России составляет менее 2%, тогда как в Китае она превышает 24%.5

Во-вторых, неудовлетворенность бизнеса в целом качеством подготовки выпускников государственных учреждений профессионального образования, которые зачастую не востребованы рынком труда.6 Прежде всего, в силу слабого соответствия государственных стандартов, реализуемых в образовательных программах требованиям потенциальных работодателей. Они практически не вовлечены как в их формирование, так и в управление образовательной деятельностью (в частности, в аккредитацию образовательных учреждений), что не способствует повышению качественного уровня знаний, умений и навыков обучающихся. В таких условиях бизнес уже не хочет выступать только в роли благотворителя или спонсора, тратя немалые деньги на «доводку» выпускников, нередко с нуля. Помимо этого негативную роль играет фактор несоответствия материально-технической базы государственных образовательных учреждений, а также используемых в процессе обучения образовательных технологий потребностям современной экономики. Так, опросы потенциальных работодателей, проведенные в начале 2010 г. ГОУ «Строительный колледж №12», включённого в 2010 г. в состав Международного образовательно-инжинирингового центра подготовки кадров для инновационных отраслей производства совместно с МГУ им. М.В. Ломоносова МАИ, МАТИ, МИФИ, МИСиС, Ахенским технологическим университетом (Германия), ОАО «Объединенной авиастроительной корпорацией», Российской корпорацией нанотехнологий, выявили их существенную неудовлетворенность качеством подготовки выпускников системы среднего профессионального образования столицы. Только 40% респондентов в полной мере удовлетворены уровнем подготовки практикантов колледжей, 17% рассматривают в качестве основного источника трудовых ресурсов предприятия выпускников колледжей, а 70% не используют возможности колледжей для переподготовки, повышения квалификации своих рабочих и управленческих кадров.

Возможности участия бизнес-партнеров в решении данной проблемы ограничены. В значительной степени потому, что приобретаемое ими оборудование и технологии при их передаче «образовательному» партнеру подлежат налогообложению. В этом отношении, некоторые послабления дает Федеральный закон от 05.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (далее – закон о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций 2010 г.).

В-третьих, - отсутствие реальной инициативы со стороны бизнеса в развитии социального диалога с образовательными учреждениями. Главными причинами такого положения являются:

(1) Несоответствие организационной формы традиционного бюджетного учреждения образования целям установления эффективных и взаимовыгодных партнерских отношений с бизнесом в силу, прежде всего, бюрократического характера управления системой образования, которая сковывает инициативу и предприимчивость его субъектов. Дело в том, что, по определению, такое бюджетное учреждение не должно заниматься предпринимательской деятельностью. Планирование его деятельности осуществляется в рамках стандартов (нормативов). Его финансирование должно быть полностью обеспечено средствами бюджетов различных уровней. При этом средства, полученные от приносящей доход деятельности, не могут направляться учреждением на участие в других организационных структурах, покупку ценных бумаг и размещение на депозитах в кредитных организациях. Учреждение подобного типа также лишено права передачи закрепленного за ним имуществом в доверительное управление (п. 1 ст. 1003 ГК РФ) или концессию, в том числе, социальному партнеру, хотя определенные законодательные инициативы в этом направлении со стороны Комитета по собственности Государственной Думы РФ имеются.

(2) Отсутствие, по крайней мере, до недавно принятого закона 2010 г. о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, сколько-нибудь действенных стимулов для бизнеса выступать в качестве партнера государственного образовательного учреждения7:

  • материального стимулирования работодателем учреждений профессионального образования за качество подготовки обучающихся и соответствие их знаний и умений требованиям, предъявляемым бизнесом;

  • участия бизнес-сообщества в определении рейтинга учебных заведений (помимо официального, составляемого Минобрнауки России), который призван отразить предпочтения и запросы работодателей, выявить лидеров профессиональной подготовки кадров;

  • налоговых льгот, каникул, амнистий и т.п.;

  • реструктуризации кредиторской задолженностей по обязательным платежам в бюджеты различных уровней в случае участия бизнеса в финансировании образовательной деятельности;

  • льготных кредитов, субсидий,8 гарантий и преференций в получении государственных и муниципальных заказов для бизнес-партнеров, участвующих в материальном, финансовом и кадровом обеспечении профессиональной подготовки учащихся (что особенно привлекательно для бизнеса в кризисных обстоятельствах),9 а также различных форм морального стимулирования, повышающего имидж и рейтинг компаний-партнеров;

  • возможности реализации индивидуальных образовательных программ учреждениями в соответствии с заказами бизнес-партнеров;

  • возможности формирования «гибкого» штатного расписания учреждений образования для реализации совместных образовательных программ силами сотрудников образовательных учреждений и бизнес-партнеров.

В-четвертых, малоэффективное, как правило, участие институтов гражданского общества (профсоюзов, обществ защиты прав потребителей, экологических обществ, других органов самоорганизации граждан) в модернизации системы профессионального образования, равно как, отсутствие нормативно-правового обеспечения такого участия. В значительной степени по причине отсутствия нормативно-правового обеспечения общественно-государственно-частного партнерства (ОГЧП). Под этим понятием авторы подразумевают стратегическое взаимодействие (сотрудничество, альянс) представителей разнообразных институтов гражданского общества, включая объединения работников и работодателей, профсоюзов, бизнес-структур (как частных, так и государственных), а также учреждений образования и/или их объединений и органов власти различных уровней.10

В-пятых, деградация отечественной системы образования на всех её уровнях и, как следствие, примитивизация и деинтеллектуализация труда, что вступает в резкое противоречие с требованиями современного производства.

В-шестых, высокий уровень коррумпированности системы государственного и частного образования, равно как и его социальных партнеров. По её уровню «демократическая» Россия входит в число самых криминализированных стран мира, наравне с такими как Сьерра-Леоне, Нигер и Албания.

В-седьмых, недостаточное использование передового зарубежного опыта. К такому опыту, например, можно отнести французский, когда любому работнику, проработавшему в компании более двух лет, предоставляется право, потребовать от работодателя направления его на обучение сроком от одного года до трех лет. При этом обучение финансируется из средств специального фонда, в который компании отчисляют в обязательном порядке 0,25 - 1,5% фонда оплаты труда. Кодексом о труде Франции предусмотрен оплачиваемый – полностью или частично – отпуск, обеспечивающий такому работнику возможность приобретения новой специальности с учетом требований производства. В этой стране осуществляется активное привлечение к разработке и реализации стратегии образования профессиональных объединений работодателей, торгово-промышленных палат, профсоюзов различной политической ориентации, других институтов гражданского общества, главным образом, на региональном уровне, которые наделены, как правило, консультативными полномочиями. Законодательные и нормативные акты, регулирующие образовательную деятельность, принимаются правительством лишь после предварительных консультаций с социальными партнерами, закрепленными специальными договорами на национальном, межотраслевом и отраслевом уровнях. Социальные партнеры во Франции, как и во многих других странах ЕС, активно участвуют в разработке профессиональных стандартов, учебных программ, а также в организации производственной практики на предприятиях и учебных заведениях.

В Великобритании работодатели и их объединения на отраслевом, региональном и национальном уровнях также традиционно выступают в качестве главных заказчиков подготовки профессиональных кадров. В этой стране, где развита система специальных колледжей для взрослых, в организации их работы, как правило, активно участвуют различные заинтересованные институты гражданского общества, такие как Ассоциация обучения работников, Национальный институт дополнительного образования для взрослых. Они функционируют под контролем местных органов власти и их содействии в профориентации и трудоустройстве через местные службы занятости. Многие колледжи для взрослых являются промежуточным звеном между средними школами и высшими учебными заведениями. При этом все предметы, а также оценки, полученные в таких колледжах, зачитываются при переходе в вузы. Для таких колледжей характерны тесные связи с местной промышленностью и рынком. В них создаются правления и различного рода консультативные комитеты по подготовке рабочих кадров и высококвалифицированных специалистов для различных отраслей экономики, где представители бизнеса представлены, как правило, не менее одной третью членов. Членство в таких органах дает им возможность влиять на содержание и организацию обучения. Некоторым колледжам, имеющим государственную аккредитацию, предоставлено право присуждать степени бакалавра, а иногда и магистра. В подобного рода колледжах в Англии и Уэльсе обучаются около одного миллиона граждан. Для государственной аккредитации необходимо получение образования на основе национальных стандартов с учетом, прежде всего, требований рынка труда. Учебные планы и программы могут разрабатываться учебными заведениями самостоятельно при условии их соответствия национальному стандарту. Они должны быть утверждены специальной комиссией сертифицирующей организации, которая, в частности, оценивает профессиональные умения обучающихся, знание ими информационных технологий, творческие навыки выпускников в соответствии с требованиями работодателей, их союзов и ассоциаций, государственной системы подготовки кадров, а также ряда общественных организаций, например, Союза инвалидов, профсоюзов. При этом Департамент образования Англии не контролирует процесс присвоения профессиональных квалификаций, ему отведена лишь совещательная функция. Сертифицированное учебное заведение самостоятельно определяет продолжительность и место производственного обучения. Трудовые навыки выпускников колледжей проверяются в обстановке, максимально приближенной к рабочей. Квалификационная функция возложена на независимые специализированные автономные некоммерческие самофинансируемые организации, количество которых приближается к двумстам. Также наметилась тенденция усиления децентрализации государственного управления образованием. Правительство Великобритании передает полномочия местным органам власти и поощряет добровольное участие бизнес-сообщества в подготовке рабочих кадров и специалистов.

В Испании система непрерывного профессионального образования находится в ведении государства, профсоюзов и союзов работодателей. Финансовое обеспечение подобной системы частично осуществляется за счет средств работодателей в размере 0,6% фонда оплаты труда (ФОТ) и работников - 0,1% ФОТ.

В Нидерландах, общественно-государственно-частное партнерство реализуется некоммерческими организациями - национальными объединениями профессионального образования. Такие объединения11 ответственны за: (1) стратегическое планирование образовательной деятельности; (2) содержание и качество профессионального образования; (3) определение потребности в образовательных услугах предприятий-социальных партнеров; (4) мониторинг рынка труда; (5) разработку основных показателей профессиональной подготовки и обеспечение качественной аттестации выпускников образовательных учреждений; (6) разработку программ повышения квалификации работников предприятий-социальных партнеров; (7) другие вопросы, отнесенные социальными партнерами к компетенции названных некоммерческих организаций. В рамках такого партнерства интересы работников представляет Конфедерация профсоюзов Нидерландов. Эффективно функционирующий в Нидерландах механизм общественно-государственно-частного партнерства в сфере профессионального образования способствует реализации отраслевой государственной политики и способствует обеспечению независимости и гибкости интеграционного взаимодействия структур, заинтересованных в решении проблемы подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов для экономики страны.

В Германии центральную роль в повышении качества профессионального образования играют органы власти различных уровней, а также многочисленные институты гражданского общества, наделенные полномочиями получать в должном объеме информацию относительно состояния дел в сфере профессионального образования и давать рекомендации по важнейшим вопросам повышения эффективности деятельности образовательных учреждений.

По мнению авторов, решению проблем, препятствующих становлению и развитию общественно-государственно-частного партнерства в сфере российского образования, могут способствовать:

  1.  
    1.  
      1.  
        1. Предоставление государственным образовательным учреждениям (ГОУ) и их социальным партнерам свободы выбора организационно-правовых форм взаимодействия.

        2. Расширение самостоятельности ГОУ в управлении закрепленным за образовательными учреждениями имуществом (без права его отчуждения) в целях усиления практической составляющей образовательной деятельности, организации и проведении учебного процесса в рамках единого государственного стандарта и нормативов не ниже общеевропейских.

Одним из первых возможных организационно-управленческих шагов в этом направлении может стать изменение типа государственного учреждения и создание на его основе автономного учреждения (АУ) либо создание изначально автономного учреждения, которые самостоятельно распоряжаются полученными доходами от коммерческой деятельности.

В связи с этим, необходимо осмысление возможных последствий нововведений в процесс «автономизации» учреждений профессионального образования, предусмотренных новой редакцией федерального закона об автономных учреждениях (АУ).12

Её основные положения стали предметом широкой дискуссии в стране. К сожалению, постфактум, когда закон об АУ в новой редакции уже был принят. Естественно, дискуссия не может не затронуть существующие бюджетные образовательные учреждения. Они поставлены перед выбором: оставаться бюджетными (если им это позволят), выступить с инициативой или дать своё согласие на изменение типа учреждения – стать автономным. Такое право государственному или муниципальному бюджетному учреждению предоставил законодатель.13 Окончательное решение их судьбы он оставил за соответствующими органами исполнительной государственной или муниципальной власти. При этом, «за бортом» принятия решений оказались институты гражданского общества, в частности, профсоюзы работников образовательной сферы.

Каковы же, на взгляд авторов, основные гипотетические преимущества и реальные риски «автономизации» учреждений профобразования?

К первому гипотетическому преимуществу АУ можно отнести расширение их экономической самостоятельности. Прежде всего, этот тип учреждения получил право не применять громоздкие и длительные конкурсные процедуры расходования субсидий, которые получены на выполнение заданий его учредителя. Например, самостоятельно выбирать поставщика необходимых ему материальных средств для осуществления своей уставной деятельности.14

Кроме того, АУ вправе, в отличие от существующих бюджетных учреждений, самостоятельно осуществлять выбор кредитной организации, на счетах которой оно может размещать свои денежные средства. По мнению авторов, такое положение открывает возможность для АУ брать кредиты, естественно, с согласия его учредителя.15 Наконец, АУ, также в отличие от традиционного бюджетного учреждения, предоставлено право самостоятельно определять количество своих сотрудников в зависимости от его финансовых ресурсов, а не в соответствии со штатным расписанием, согласованным с учредителем.

Ко второму возможному преимуществу АУ, при условии достаточности выделяемых субсидий для поддержания и эффективного развития его образовательной деятельности, следует отнести обязанность учредителя обеспечить финансирование выполнения заданий АУ, но не всего объема его деятельности, как это имеет место в случае бюджетного учреждения при сметном финансировании. При этом должны учитываются расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ учредителем, или приобретенного АУ за средства учредителя, выплату налогов на имущество АУ, а также на финансовое обеспечение его развития.16

Третьим потенциальным преимуществом АУ является возможность передачи с согласия учредителя недвижимого имущества (закрепленного за ним или приобретенного за счет учредителя), а также особо ценного движимого имущества в собственность других организаций в качестве их учредителя или участника.17

Такое нововведение содействует становлению формирования стратегических альянсов (СА) учреждений профобразования и бизнеса, которые базируются на общем долевом имуществе либо на использовании институтов концессии, доверительного управления имуществом, аренды и ряде других. Мировая практика показывает, что СА в их развитом виде функционируют в виде как национальных, так и международных сетевых альянсов бизнеса и учреждений государственного или муниципального профобразования на договорной основе. Их главной целью является получение индивидуальных и обоюдных выгод, и, тем самым, существенных конкурентных преимуществ, как для самого альянса, так и для его сторон.

Обязательными характеристиками СА являются:

(1) безусловный приоритет добровольных, равноправных и взаимовыгодных отношений над отношениями конкурентной борьбы. В этом случае каждая из сторон СА стремится к равноценному обмену опытом и знаниями, а также к справедливому для них распределению материальных и нематериальных выгод от совместной деятельности;

(2) долгосрочный характер договорных партнерских отношений сторон;

(3) стратегическая совместимость деятельности сторон в отношении предмета сотрудничества;

(4) наличие долгосрочных взаимодополняющих факторов эффективности сотрудничества;

(5) высокая степень общности управленческих культур партнеров;

(6) наличие достаточных ресурсов у каждой стороны СА. Это означает, что как бизнес-структуры, так и образовательные учреждения, состоящие в альянсе, должны обладать такими материальными и нематериальными ресурсами (оборудование, педагогические кадры, производственный опыт и др.), которые при их интеграции или совместном использовании могли бы содействовать созданию конкурентоспособной образовательной услуги;

(7) наличие общей стратегической бизнес-идеи. Отсюда следует, что, как правило, СА должны формироваться на базе принятой совместной программы действий, содержащей ясные целевые долгосрочные установки деятельности каждого партнера.

Как правило, СА формируются и функционируют в виде соглашений о стратегическом партнерстве, которые основаны на следующих основных принципах: привлекательности для его участников; добровольности вхождения; взаимовыгодности участия; избирательности сторон стратегического альянса; целевой ориентации на при­оритетные для конечного потребителя образовательные программы; по­стоянного совместного управленческого ассистирования и контроллинга проектов, выполняемых в рамках СА.

На базе имущества социальных партнеров – членов СА могут быть созданы востребованные практикой инновационные комплексы, ресурсные, экспериментальные и иные центры, технополисы, технопарки, венчурные фонды, инкубаторы, центры передачи и внедрения технологий и т.п. Мировой опыт свидетельствует, что СА способны дать синергетический эффект, который не может быть достигнут, в принципе, при сохранении традиционного (не интегрированного) управления учреждениями профобразования.

Кроме того, формирование СА содействует многоканальному финансированию АУ, которое в настоящее время набирает силу в мировой практике. Важность интеграции с бизнес-партнерами усиливается тем обстоятельством, что зачастую имеет место невостребованность выпускников системы профобразования бизнес-партнерами.

В качестве позитивного момента, содействующего формированию и функционированию СА с участием АУ, следует отметить льготы, которые предоставляются АУ как социально ориентированному образовательному учреждению и его социальным партнерам - участникам СА (их порой называют «инвесторами образования»). Их предоставил закон 2010 г.  о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций. Данным законом образовательные учреждения отнесены к категории «социально ориентированных некоммерческих организаций» (ст.31. п.9).

К этим льготам, прежде всего, можно отнести:

  • размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

  • предоставление социальным партнерам, оказывающим АУ материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов и иных льгот;

  • передача во владение и/или пользование АУ на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) государственного или муниципального имущества, которое должно использоваться только по целевому назначению и не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе, в собственность АУ, которое арендует это имущество18.

К четвертому преимуществу АУ можно отнести предоставление ему права самостоятельно распоряжаться в полном объеме доходами от осуществления своей внебюджетной деятельности, которая осуществляется за рамками заданий учредителя, использовав для этой цели закрепленное за ним имущество, а также направление части полученных доходов на повышение оплаты труда его сотрудников.19

Пятое преимущество – расширение демократических начал в управлении АУ. Речь идет о вхождении в его Наблюдательный совет (орган стратегического управления) представителей Автономное учреждение (АУ), как показывает мировая практика, более приспособлено к интеграционному взаимодействию образовательных учреждений с социальными партнерами, позволяет вхождение в его Наблюдательный совет - орган стратегического управления:

  • во-первых, представителей работников;

  • во-вторых, бизнес-партнёров – потребителей услуг учреждения. Им, в частности, может быть предоставлено право участия в прогнозировании и планировании объемов и профилей подготовки рабочих кадров и специалистов, разработке и принятии совместно с профсоюзами образовательных и профессиональных стандартов, единого перечня квалификаций, приобретаемых в ходе образования, обучения и труда. Кроме того, желательно их участие в оценке качества образовательных услуг и в сертификации преподавательских и инженерных кадров учреждений сферы образования. Подобные формы интеграционного взаимодействия прошли успешную апробацию во многих развитых странах, например, в Англии;20

  • в-третьих, профсоюзов работодателей и работников;

  • в-четвертых, торгово-промышленных и ремесленных палат, обществ защиты прав потребителей, экологических объединений, саморегулируемых организаций, других институтов гражданского общества. В ряде стран им переданы государственные функции аккредитации, контроля качества и сертификации образовательных учреждений, разработке профессиональных образовательных стандартов нового поколения, а также участие в формировании государственного заказа на подготовку специалистов, требований к перечням профессий и специальностей, по которым ведется обучение;

  • в-пятых, государственных органов, осуществляющих деятельность в сфере образования, органов местного самоуправления и лиц, имеющих заслуги и достижения в сфере образования.21

Руководитель АУ участвует в заседаниях его Наблюдательного совета, но только с правом совещательного голоса.22

Шестое преимущество – элементы «открытого менеджмента». АУ обязано обеспечить открытость и доступность: действующего устава; свидетельства о государственной регистрации; решения учредителя о его создании и о назначении руководителя; положения о филиалах и представительствах; документов, содержащих сведения о составе наблюдательного совета; плана финансово-хозяйственной деятельности АУ; годовой бухгалтерской отчетности.23

Давать оценку «автономизации» образовательных учреждений в современной России исходя лишь из перечисленных законодательных норм, а также ничтожной и достаточно противоречивой практики их применения, по мнению авторов, малопродуктивно. Известно, что «этикетка» нередко обманывает не только покупателя, но и продавца. Просматриваются реальные и немалые риски материализации изменения типа образовательного учреждения - его перехода из бюджетного в автономное.

Прежде всего, риски связаны с фактической коммерциализацией бюджетных учреждений, по определению, некоммерческих и социально ориентированных организаций (кстати, именно с этого начиналось преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий, закончившееся их приватизацией), которая имеет свои историю.24 Так, закон РФ «Об образовании» 1992 г. допускал предоставление платных образовательных услуг в качестве дополнения к образованию на бюджетной основе.25 Это практически приводило к усилению дифференциации учащихся по имущественному цензу. Более качественное образование стало доступно лишь семьям со средними и высокими доходами.

В том, что касается АУ, то оно может оказывать услуги, включая образовательные, частично бесплатно, а частично - за плату.26 Вопрос: все ли смогут платить за образование в условиях существования двух Россий - России богатых и России «новых нищих». Как известно, децильный коэффициент (отношение доходов 10% наиболее богатых граждан к 10% - наиболее бедных), по экспертным оценкам, приближается к 40. В западных странах, взятых российской властью за ориентир, по крайней мере, на словах, коммерциализация образовательной сферы, если и проводилась, то, как правило, вслед за ростом реальных доходов граждан, которые позволили бы большинству из них нести бремя вменённых им расходов. В целом ряде таких стран коммерциализация образовательной сферы не стала для них слишком обременительной. Так, например, годовая оплата высшего образования во Фландрии (Бельгия) составляет всего лишь около одной минимальной месячной заработной платы (российским гражданам такую бы зарплату!).27

Кроме того, следует учитывать возможность, - особенно в условиях перманентного дефицита бюджетов всех уровней, - изменения государственного или муниципального задания для АУ, впрочем, как и для бюджетного учреждения. Соответственно, уменьшается и объем субсидий, предоставленных на его выполнение.28

Данное обстоятельство неизбежно может привести к снижению уровня заработной платы или сокращению персонала, а также использованию имущества образовательного учреждения не по назначению (например, сдача его в аренду с согласия собственника для покрытия секвестра субсидий)29 и даже к его отчуждению как собственником имущества, также для покрытия бюджетного дефицита, так и самим АУ. В подобных ситуациях учредитель, скорее всего, будет вынужден санкционировать такую операцию, в особенности, в тех случаях, когда он будет в ней «заинтересован».

Последним по счету, но не по значимости риском коммерциализации АУ является возможность обращения взыскания кредиторов на его имущество, что может привести к ликвидации самого АУ30 и, соответственно, продаже его имущества за долги.

Коммерциализация АУ (равно как и бюджетных учреждений) не только сопряжена с перечисленными рисками, но и вступает в прямое противоречие с Болонской декларацией, к которой в 2003 г. присоединилась Российская Федерация. В этом документе постулируется отношение к образованию как общественному благу, а не рыночной услуги.

Правомерны опасения руководителей большинства российских бюджетных образовательных учреждений, связанные с переходом в АУ. Они, не без оснований, расценивают коммерциализацию учреждений образования в качестве одного из «скрытых» средств экономии бюджетов всех уровней и их частичного и возрастающего замещения внебюджетными источниками финансирования образовательной сферы, в частности, за счет учащихся и их родителей.

Как показала отечественная практика отчуждения имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, коммерциализация имущества, закрепленного на праве оперативного управления за существующими бюджетными образовательными учреждениями, является преддверием его приватизации, на первом этапе – «ползучей». Плоды такой приватизации многие образовательные учреждения «вкушают» в полной мере до сих пор. Примером чему могут служить многолетние судебные тяжбы ГОУ Строительного колледжа СК №12 по возвращению незаконно отчужденного коммерческой организацией ООО «Прайд-инвест» государственного имущественного комплекса, включая земельный участок, - одного из шести структурных подразделений колледжа. Только в 2010 году колледжу удалось добиться принятия решения Арбитражного суда города Москвы о недействительности сделки купли-продажи указанного комплекса. Но, как известно, в России от слова (решения суда) до дела (его исполнения) путь не близкий. Неудивительно, что процесс восстановления прав государства, как собственника, на принадлежащее ему имущество может продолжаться и продолжаться.

Попытки её проведения предпринимались неоднократно, начиная с первой половины 90-х годов прошлого века. В качестве примера можно привести планы приватизации государственных и муниципальных учреждений, как «класса», путём их преобразования в ОАО либо продажи имущественных комплексов как это предусматривалось правительственным проектом основных направлений их реформирования, в период, когда Минэкономразвития и торговли РФ возглавлял Г. Греф. Заметим, что аналогов подобных планов, которые прямо противоречили требованиям федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» 1995 г., не наблюдается как в индустриально развитых странах, так и в зарубежных странах с так называемой переходной экономикой.

Возможности фактического отчуждения государственного или муниципального имущества (т.е. приватизации) существенно расширяются в случае АУ. Прежде всего, по причине снятия государством, - ключевым «игроком» в сфере образования и собственником имущества АУ, - субсидиарной ответственности по его обязательствам.31

Такое решение законодателя открывает дорогу банкротству АУ в случае его неспособности ответить по своим обязательствам, закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных учреждению его учредителем. Это принципиально отличает АУ от традиционного бюджетного учреждения, которое отвечает по обязательствам только своими денежными средствами. Кроме того, отмеченная ранее реальная опасность для АУ снижения расходов государственного бюджета на их содержание в свете проводимой государственной политики «разгосударствления» путём снятия, по крайней мере, частично, ответственности государства за финансирование учреждений, сопряжена с риском утраты платёжеспособности АУ, в особенности в кризисных условиях.

Весьма значимым риском «автономизации» образовательных учреждений и таких её «спутников» как коммерциализация и «тихая» приватизация выступает коррупция. Новая редакция закона об АУ предоставляет чиновникам от образования:

Во-первых, принимать окончательное решение о судьбе бюджетного учреждения.

Во-вторых, определять отнесение имущества и, в первую очередь, критерии отнесения, к особо ценному.

В-третьих, определять объём задания АУ и, соответственно, размеры субсидий.

В-четвертых, давать согласие на передачу недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества в собственность других организаций в качестве их учредителя или участника.

Риски криминализации деятельности, связанной с управлением АУ, возрастают, прежде всего, в связи с возможностью внесения в «чёрные списки» физических и юридических лиц, которые оказывают материальную поддержку АУ, но лишены права на получение льгот при уплате налогов и сборов. Кроме того, коррупция может иметь место при определении «свыше» размеров финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по вопросам деятельности и развития социально ориентированных некоммерческих организаций, которые могут проводиться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. Такие возможности предоставляются законом о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций 2010 г. (ст.31.3.).

«Автономизация» учреждений профобразования и сопряженные с этим процессом преимущества и риски требует проведения общественных экспертиз первых опытов по созданию АУ в России, социально-экономических результатов и последствий их деятельности со стороны независимых институтов гражданского общества, особенно профсоюзов работников народного образования и науки РФ, проявляющих серьезную озабоченность судьбой учреждений образовательной сферы. Главное - не походить на персонажи «Бараньего марша» Б. Брехта:

«Шагают бараны в ряд,

Бьют барабаны, -

Кожу для них дают сами бараны.

Мясник зовет. За ним бараны с дуру

Топочут слепо, за звеном звено,

И те, с кого давно на бойне сняли шкуру,

Идут в строю с живыми заодно».

  1.  
    1.  
      1.  
        1. Диверсификация учреждений среднего профессионального образования (СПО), вплоть до выделения тех из них, которые могут довести содержание профессиональной подготовки до уровня обучения по программам технического бакалавриата. При этом остается открытым вопрос, поставленный членкорром Российской академии образования, заместителем председателя Комитета Государственной думы РФ по образованию, председателем общественного движения «Образование – для всех» О.Н. Смолиным, - останутся ли такие учреждения в действующей организационной форме или повысят свой статус посредством трансформации в вузы?32

        2. Создание на базе формирующихся в наиболее продвинутых ресурсных центрах образовательных учреждений опорных образовательных бизнес-структур, в том числе в странах ближнего и дальнего зарубежья, часть средств от деятельности которых может направляться на поддержание и развитие учреждений образования.

        3. Расширение языкового диапазона подготовки рабочих кадров и специалистов и, тем самым, преодоление языковой ограниченности большей части выпускников образовательных учреждений, равно как преподавательского корпуса и инженерно-технического персонала в целях усиления взаимодействия с зарубежными специалистами и лучшего восприятия их передового опыта социального партнерства.

        4. Привлечение социальных партнеров на регулярной основе, во-первых, к непосредственному участию в определении содержания и технологии реализации образовательных программ, а также к аккредитации образовательных учреждений, как это имеет место во многих развитых странах. Во-вторых, к обновлению научно-исследовательской, экспериментальной и материально-технической базы профессиональной подготовки специалистов для производства и повышения их квалификации. В последнее время все большее распространение получает практика заключения трехсторонних договоров межу обучающимся (будущим работником), предприятием (будущим работодателем) и учебным заведением (поставщиком образовательных услуг), которое осуществляет подготовку специалистов для конкретного предприятия на конкретное место с гарантией занятости с учетом интересов и особенностей территории. В отношении работников уже занятых на предприятии особый интерес представляет так называемое «опережающее обучение и переобучение» персонала производств, которые находятся в зоне финансового риска. В этой связи в России следует учесть подобного рода мировой опыт. В частности, опыт союзного государства Республики Беларусь, который успешно применяется для снижения уровня безработицы, особенно в условиях кризиса.

        5. Создание социальными партнерами различных учебно-научно-производственных структур33 в виде коммерческих или некоммерческих организаций на базе имущества, передаваемого в пользование в различных его формах. Это, естественно, требует согласия соответствующих государственных органов. При этом, как справедливо отмечает О.Н. Смолин, следует в должной мере опасаться реальной возможности «фактической приватизации имущества образовательных организаций в пользу бизнеса».34 Тем более, памятуя отрицательный в целом баланс достижений и провалов более чем двадцатилетней практики российской приватизации.35 Более «мягкий» вариант реформирования учреждений образования посредством их коммерциализации также вызывает определенные опасения. Они связаны, прежде всего, с реальной опасностью снижения качества образования (главным образом, по причине его доступности для лиц, обладающих финансовыми возможностями, а не необходимым багажом знаний), частичного отхода от конституционного принципа его бесплатности со всеми вытекающими негативными социальными последствиями. В этой связи небезынтересен опыт Германии – страны с высоким качеством образования, в которой практически все образовательные учреждения (98%) являются государственными. В них не берут плату за обучение, что, однако, не препятствует участию частного капитала в финансировании образовательных программ, главным образом, в форме предоставления грантов.

        6. Создание системы учета, мониторинга и контроля деятельности создаваемых структур как со стороны их учредителей, уполномоченных государственных органов, институтов гражданского общества – необходимых компонентов того, что в мировой практике называется «открытым менеджментом».

В случае успеха в реализации на практике предлагаемой «дорожной карты» станет возможным достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации управления государственной системой образования на различных её уровнях и тем самым повышения её эффективности на этапе заявленного перехода к инновационному типу развития.

 

 

1 По различным оценкам их доля колеблется от 3 до 5% общего числа рабочих, что резко контрастирует с ситуацией, имевшей место в сфере среднего профессионального образования Советского Союза, которая была одним из мировых лидеров в подготовке высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов. «Показательно, что среди высокотехнологических государств современного мира наиболее высокие темпы экономического роста демонстрируют те, кто занимает… первые места по численности учащихся среднего профессионального образования»: Корея – первое место, Япония – второе место. В России, почему-то, в качестве ориентира взята западная система образования (В.И. Якунин, С.С. Сулакшин, В.Э. Багдасарян, М.С. Нетесова. Образование как фактор экономического развития. – М.: Научный эксперт. – 2008. – с. 47, 71).

2 С.C. Сулакшин. Модернизация государственной экономической политики России (антикризисная и стратегическая программа). – Доклад в Общественной палате РФ 13 февраля 2009 г. – М.: Научный эксперт.- 2009. – с.16.

3 О.Н. Смолин, Мировой экономический кризис: вызовы социальной политике. - Альтернативы. – 2009. -№1. – с.51.

4 См. подр. С.C. Сулакшин. Ук. раб. – с.23-24.

5 В. Иноземцев. Комиссия по организации похорон. Модернизировать российскую экономику призваны те, кто завел её в тупик. – Россия. – 28 мая 2009 г.

6 Почти половина выпускников учреждений среднего специального образования не могут трудоустроиться по полученной специальности (См. подр. В.И. Якунин, С.С. Сулакшин, В.Э. Багдасарян, М.С. Нетесова. Ук. раб. - с.44).

7 Этот вопрос более обстоятельно будет рассмотрен далее.

8 В частности, в Японии, широко практикуются программы государственных субсидий работодателям на цели профессиональной подготовки персонала, прежде для предприятий среднего и малого бизнеса.

9 В России льготы распространяются лишь на переподготовку «собственного» персонала, а «за чужих» - приходилось платить из прибыли предприятия. Результат - фактически двойное налогообложение бизнес-партнера. Кроме того, налогообложению подлежат машины и оборудование, которые могут быть переданы им в образовательные учреждения. В этой связи заслуживает внимание использование для этих целей специализированных государственных и негосударственных финансовых фондов (так называемых «эндаументов»). Взносы в них включаются в себестоимость выпускаемой продукции или услуг и вычитаются из налогооблагаемой базы на прибыль в случае их направления на создание и функционирование стратегического альянса бизнеса и учреждений государственного профессионального образования.

В качестве альтернативы льготному налогообложению возможно введение так называемого «налога на квалификацию» как это имеет место в мировой практике, в частности, во Франции. В результате реализуется идея многоканального финансирования государственной системы образования, которая успешно апробирована в ряде развитых стран.

10 Законодательством не определены цели и задачи, формы и механизмы управления таким взаимодействием, порядок распределения и использования доходов, распределения рисков, права и обязанности участников ОГЧП, контроль и мониторинг совместной деятельности, а также порядок прекращения партнерских отношений. Данное обстоятельство не позволяет сделать вывод о реальном функционировании в России общественно-государственно-частного партнерства в сфере образования.

 

 

11 К середине 2008 года их число в Нидерландах достигло 22.

12 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями, внесенными федеральным законом РФ от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон N 83-ФЗ от 8 мая 2010 г.).

13 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями (ст.5. п.6).

14 Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с изменениями и дополнениями внесенными Федеральным законом N 83-ФЗ от 8 мая 2010 г. (ст.5).

15 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями (ст.2. п.3).

16 Там же, ст.4, п.3.

17 Там же, ст.4., п.6. Из перечня этого имущества исключены объекты культурного наследия народов РФ, предметы и документы, входящие в состав музейного, архивного и национального библиотечного фондов РФ.

18 Федеральный закон о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций (ст.31.п.2).

19 Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями (ст.2. п.8).

20 А.Н. Лунькин. Национальные особенности профессионального образования Англии. – Профессиональное образование. Столица. – 2009. - № 1. – с. 38.

21 См. подр. В.В. Букреев, Э.Н. Рудык. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения. – Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2007. - № 1. – с.36,37.

22 Там же, ст. 10, пп.1,4.

23 Там же, ст. 2, п. 13. К сожалению, утратило силу обязанность публичного предоставления аудиторского заключение о достоверности его годовой бухгалтерской отчетности.

24 См. подр. О.Н. Смолин. Образование, политика, закон: Федеральное законодательство как фактор образовательной политики в современной России. – М.: Культурная революция. – с. 142-254.

25 Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (ст. 45. п.3).

26 Ст.4. п.2. федерального закона «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями.

27 О.Н. Смолин. Ук. Раб. - с. 658.

28 Ст.4. п.2. федерального закона «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями.

29 При этом возникает проблема финансирования капитального ремонта. Арендатор обязан, как правило, финансировать лишь текущий ремонт.

30 Ст.19., п.2. федерального закона «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями .

31 Ст.2., п.4. федерального закона «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями.

32 Парламентские слушания по теме «Начальное и среднее профессиональное образование в России: законодательное регулирование и перспективы». 5 июня 2008 г…- с. 42.

33 Ресурсных, экспериментальных и иных центров, технополисов, технопарков, венчурных фондов, инкубаторов, центров передачи и внедрения технологий и т.п.

34 О. Смолин. Российское образование в 2020 г. Программа для долгожителей? – Альтернативы. – 2008. - № 4. – с. 96.

35 См. подр. В. В. Букреев, Э. Н. Рудык. Приватизация в России: былое и думы или кто виноват и что делать? - Альтернативы. - 2005 г. - №2. - стр. 112-130.