Российское образовательное законодательство: эволюция и перспективы

Российское образовательное законодательство: эволюция и перспективы

 

О.Н. Смолин,

Д.ф.н., депутат

Государственной Думы ФС РФ

 

В предлагаемой вниманию читателя статье будут проанализированы две редакции Закона РФ «Об образовании» (далее – Закон): от 10.07.1992 и от 13.01.1996. Вплоть до 2004 г. последующие новеллы в Законе (например, установленные Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 25.06.2002 № 71-ФЗ, принятым по инициативе Правительства РФ), хотя по ряду позиций и были существенными, однако не изменили концептуальных основ второй редакции Закона в целом. Изменения в Закон, внесённые ФЗ № 122 от 22.08.2004 (т.н. закон о «монетизации» льгот), позволяют говорить о третьей (ухудшенной) его редакции. Эволюция концепции данного закона в 1990-х гг. и его дальнейшие перспективы отражали изменение задач образовательного законодательства в целом и, вне всякого сомнения, заслуживают специального исследования.

 

1. Закон РФ «Об образовании»: эволюция концепции в 1990-х гг.

 

Первая редакция Закона РФ «Об образовании», принятая в 1992 г., включая в себя правовые гарантии развития системы образования, была ориентирована главным образом на реформирование этой системы. Вторая же редакция Закона (1996 г.) – преимущественно, на её защиту и усиление гарантий прав граждан в области образования. В политической «системе координат» первая редакция Закона предстаёт как более либеральная, ориентированная на конкуренцию, вторая – как более социальная, ориентированная на ограничение неравенства и гарантии гражданских прав.

Различия между двумя редакциями Закона принципиальны для образовательной политики и делятся на четыре основных блока.

Первый блок – отношение базового Закона и действующей Конституции, проблема законодательных гарантий прав граждан в области образования.

Второй блок – обеспечение развития сферы образования и гарантий её приоритетности, провозглашённой Законом.

Третий блок – социальный статус педагога, социальные гарантии и оплата труда, установленные Законом для работников образовательных учреждений.

Четвёртый блок – регулирование развития негосударственного сектора образования и проблема приватизации государственных и муниципальных образовательных учреждений.

 

1.1. Гарантии прав граждан в области образования

Анализируя первый блок проблем и сравнивая вторую редакцию Закона (статьи 5, 16, 50), с одной стороны, с его первой редакцией, а с другой – с Конституцией РФ 1993 г., следует, во-первых, обратить внимание на то, что, в отличие от Конституции, в обеих редакциях Закона не предусматривается общедоступность и бесплатность дошкольного образования. Создаётся впечатление, что Закон в этом смысле ограничивает права граждан по сравнению с действующей Конституцией или не подтверждает их. В принципе это и не требуется, ибо Конституция является законом прямого действия и, за исключением случаев, оговорённых в самой Конституции, должна реализовываться независимо от воспроизводства её норм в действующем законодательстве. Однако фактически отсутствие в законодательстве специальной нормы об общедоступности и бесплатности дошкольного образования используется органами власти и управления как санкция на неисполнение данного положения Конституции.

Во-вторых, в отличие от Конституции, в обеих редакциях Закона точно так же не предусматривается общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования. Здесь уже Закон не просто умалчивает о конституционном праве гражданина, но прямо ограничивает такое право, устанавливая доступность среднего профессионального образования только по конкурсу. Хотя подобное ограничение законом прав граждан, предусмотренных Конституцией, с юридической точки зрения недопустимо (кроме случаев, оговорённых в самой Конституции), политика в данном случае берёт верх над правом. В своей реальной деятельности образовательные учреждения среднего профессионального образования, а равно и правоохранительные органы, руководствуются не Конституцией, но Законом, и, насколько известно, ни профсоюзы, ни педагогическая, ни родительская общественность не только не выступали против нарушения конституционных прав человека, но, скорее, настаивали на изменении в этой части Конституции, а не Закона.

В отличие от практики некоторых индустриально развитых стран, отечественная практика и отечественное законодательство, за исключением первых лет послеоктябрьского периода, всегда исходили из принципа конкурсного отбора в учреждения среднего и высшего профессионального образования. Обсуждение вопроса об общедоступности этих ступеней образования началось в постсоветской России лишь в самом конце 1990-х гг., да и то в связи с демографической катастрофой и вызванным ею резким сокращением числа выпускников школ.

В период бурных дискуссий по проблемам Единого государственного экзамена автор внёс в Государственную Думу законопроект, направленный на обеспечение общедоступности (т.е. бесконкурсности) среднего профессионального образования в соответствии с действующей Конституцией. Однако получил отрицательное заключение Правительства РФ, в котором вопрос о конституционной норме и обязательности её исполнения был тщательно обойдён. Одновременно президентская Комиссия по Единому государственному экзамену рекомендовала Минобрнауки принимать абитуриентов в средние специальные учебные заведения по результатам ЕГЭ лишь при наличии конкурса. Близкая позиция зафиксирована в проекте интегрированного закона РФ «Об образовании», размещённого в мае 2010 г. на официальном сайте Минобрнауки РФ.

В-третьих, вторая редакция Закона, в отличие от первой (тем более – в отличие от Конституции), непосредственно гарантировала право граждан на общедоступное и бесплатное среднее (полное) общее и начальное профессиональное образование, однако, подобно обоим названным документам, сохранила обязательность лишь основного общего образования. Тем самым исходящая от Конституции угроза снижения уровня образования граждан России была блокирована, но не устранена.

Хотя данную позицию Закона разделяли оба главных субъекта законодательной инициативы (Совет Федерации и правительство) и поддержала Госдума первого созыва, наряду с нею предлагались и два других подхода.

Суть первого заключалась в том, что, при формулировке права гражданина на общедоступность и бесплатность среднего общего и начального профессионального образования, второй союз «и» должен быть заменён союзом «или». Другими словами, согласно этой позиции, после окончания основной школы подростку (или его родителям) предлагается сделать едва ли не решающий выбор модели жизненного пути в части профессиональной карьеры: либо профессионально-техническое образование с перспективой впоследствии стать квалифицированным рабочим или инженером, либо общее образование с перспективой закончить университет или гуманитарный вуз и возможностью овладения соответствующими профессиями. Аналогичная идея вновь высказывается в начале XXI в. в связи с бурными дискуссиями по поводу профилирования старшей школы.

Подобная позиция представляется неоправданной с психолого-педагогической точки зрения и несправедливой с точки зрения социальной. Неоправданной, ибо, как показывают исследования, ко времени окончания основной школы значительная часть детей ещё не в состоянии выбрать область будущей профессиональной деятельности, не говоря уже о конкретной профессии и (или) специальности. По крайней мере, такова ситуация при современной системе профессиональной ориентации. Несправедливой – ибо лишает часть детей из «нижних страт» возможности в течение, по крайней мере, двух лет выравнивать стартовые условия жизни с представителями групп, имеющих более высокие доходы.

При этом траектория жизненного пути задаётся чрезмерно жёстко, а его вариативность чрезмерно ограничивается. Ликвидируется или затрудняется, в частности, реализация следующих возможностей:

  • получить бесплатно и без конкурса начальное профессиональное образование (а значит, и профессию) после окончания средней школы в случае, если попытка поступления по конкурсу в учреждения среднего профессионального или высшего профессионального образования закончилась неудачей;

  • получить бесплатно и без конкурса среднее (полное) общее образование параллельно с начальным профессиональным (в самом профессионально-техническом учебном заведении либо в очно-заочной школе);

  • поступить в среднее профессиональное либо высшее учебное заведение иного профиля после получения начального профессионального образования и др.

Прямо противоположная позиция состояла в том, что следует вернуться к обязательному среднему образованию, в своё время вводившемуся в СССР. Формально именно эта позиция была реализована Федеральным законом от 21.07.2007 № 194-ФЗ, однако в весьма своеобразной форме. Согласно закону, школьник, получивший в старших классах неудовлетворительные годовые оценки по двум и более предметам и не ликвидирующий задолженности, должен будет продолжать образование «в иных формах» (пункт 4 статьи 17). Согласно закону, помимо очной, таких форм всего три: очно-заочная (вечерняя), заочная и экстернат. Если закон будет исполняться буквально, неуспевающий ученик лишится возможности продолжить образование в очной форме даже в ПТУ или ссузе.

В-четвёртых, в отличие от Конституции, которая ограничений в этом вопросе не содержит, в обеих редакциях Закона предусмотрено право гражданина на бесплатное профессиональное образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях лишь при условии, что образование данного уровня гражданин получает впервые. Однако при этом вторая редакция Закона установила более широкий перечень случаев, когда гражданин вправе получить бесплатное профессиональное образование неоднократно (пункт 7 статьи 50), а именно:

- по направлению государственной службы занятости;

- в случае потери возможности работать по профессии, специальности;

- в случае профессионального заболевания;

- по инвалидности;

- в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации1.

В-пятых, в 1990-е гг. в России широко распространилось платное профессиональное образование, в особенности высшее и отчасти среднее профессиональное, чаще всего по сравнительно узкому кругу престижных специальностей (юриспруденция, экономика и финансы, менеджмент, иностранные языки и т.п.). Доля студентов вузов, обучающихся на платной основе, поднялась с 2% в 1992 – 1993 учебном году до 41% в 2000 – 2001 учебном году, до 53,6% в 2004 – 2005 учебном году и даже до 61,7% в 2007 – 2008 учебном году.

В этом отношении концепция первой редакции Закона сводилась к следующему: негосударственные профессиональные учебные заведения вправе принимать студентов на платное обучение; профессиональное образование в государственных и муниципальных учебных заведениях бесплатно на конкурсной основе; однако и здесь возвращение гражданином затрат на его обучение возможно через систему личного государственного образовательного кредита (ЛГОК). Последний, согласно пункту 1 статьи 42 Закона в первой редакции, мог быть невозвращаемым, частично или полностью возвращаемым.

Эта концепция в случае реализации позволяла решить целый ряд практических проблем, в том числе:

  • обеспечение юридического равенства условий для поступления в вузы абитуриентов из семей с различным уровнем доходов и большее по сравнению с современной ситуацией ограничение фактического неравенства таких условий;

  • возможность государственного регулирования занятости выпускников (административное распределение советского типа было бы заменено экономическими стимулами работать там, где существует общественная потребность в молодых специалистах, поскольку в этом случае выпускнику не пришлось бы возвращать ЛГОК);

  • возвращение части государственных и муниципальных средств, затраченных на обучение специалистов, и инвестирование этих средств в образовательный процесс (например, за счёт полного или частичного погашения ЛГОК выпускниками, эмигрирующими из страны, либо негосударственными организациями, принимающими на работу выпускников высших и средних профессиональных учебных заведений).

Вследствие негативной позиции руководства федерального (центрального) органа исполнительной власти, в ведении которого находились вопросы высшего образования, положение о ЛГОК, разработка и утверждение которого были вменены в обязанность Правительству РФ первой редакцией Закона об образовании, за три с половиной года её действия так и не было разработано. Напротив, в качестве альтернативы ЛГОК правительством, в соответствии с Программой Е. Ясина – Е. Гайдара, был избран иной механизм – приём студентов сверх государственных заданий на условиях полной оплаты ими образовательных услуг2. Соответствие данного положения первой редакции Закона об образовании вызывало серьёзные сомнения, в том числе у Генеральной прокуратуры. Однако под давлением профильного министерства данный механизм был легитимизирован во второй редакции Закона.

При этом, однако, государственным и муниципальным учреждениям для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления платный приём по договорам с физическими лицами и негосударственными организациями был лимитирован 25%. Вступая в конфликт с ситуационными финансовыми интересами ряда учебных заведений, данная норма вводилась с целью защиты прав граждан на профессиональное образование и была призвана ограничить:

- вытеснение бесплатного (для гражданина) образования платным по указанному кругу специальностей;

- вследствие низкого уровня доходов абсолютного большинства населения и высокой цены образования по престижным специальностям формирование политической элиты закрытого типа, что ведёт к повышению конфликтности в обществе;

- дальнейшую криминализацию экономической и политической элиты в связи с ограничением лицам из семей с низкими доходами возможностей её пополнять и повышенной криминальностью российского бизнеса.

Ограничение продержалось до июля 2002 г., когда Федеральным законом № 73-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в пункт 10 статьи 41 базового закона была внесена новая норма, устанавливающая, что «Прием обучающихся в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления по договорам с физическими лицами, а также негосударственными предприятиями, учреждениями и организациями не может составлять более 50 процентов приема обучающихся по каждому направлению подготовки (специальности). Данная норма не ограничивает право образовательного учреждения высшего профессионального образования на платное обучение иностранных граждан на основании соответствующих договоров».

Однако и ограничение 50:50 было снято Федеральным законом «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в области образования»» от 20.07.2004 № 68-ФЗ. Этот закон стал одной из причин сокращения доли бюджетных студентов в России приблизительно до 1/3, что более или менее соответствует опыту стран с либеральной моделью экономики (но много ниже аналогичных показателей социальных государств в Европе – например, в Германии свыше 90% всех студентов учатся на бюджетной основе). При этом в Великобритании существует развитая система образовательных и социальных образовательных кредитов, которая в России практически отсутствует.

 

1.2. Законодательные гарантии приоритетности образования

Перейдём ко второму блоку проблем. Обе редакции Закона не только провозглашали сферу (область) образования приоритетной (пункт 1 статьи 1), но и предусматривали законодательное закрепление мер по ресурсному (в т.ч. материально-техническому, финансовому и кадровому), организационному и правовому обеспечению данного положения. Важно, что во второй редакции Закона удалось не только сохранить практически все основные позиции, реализация которых призвана была обеспечить приоритетность образования, но и ввести целый ряд новых.

Так, пунктом 2 статьи 40 первой редакции Закона устанавливалось, что на цели образования в стране должно выделяться не менее 10% национального дохода. Вторая редакция это положение конкретизировала, определив, что не менее 3% расходной части федерального бюджета России необходимо выделять на финансирование высшего профессионального образования и за счёт этих средств должно быть обеспечено обучение не менее 170 студентов на 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации.

Поскольку в середине 1990-х гг. статистика перестала рассчитывать величину национального дохода, при подготовке проекта российской национальной доктрины образования нами было предложено утвердить в качестве обязательного минимума расходов на образование в среднесрочной перспективе 7% ВВП, что более или менее соответствует, с одной стороны, 10% национального дохода, а с другой – показателям СССР 1970 г.

Норматив расходов на высшее профессиональное образование в объёме не менее 3% от расходной части федерального бюджета, с одной стороны, с 1997 по 2004 гг. не выдерживался ни в одном федеральном бюджете, а, с другой стороны, если и ставился под сомнение, то исключительно экспертами из финансовых структур правительства, но не образовательным сообществом. Более того, руководство Комитета по образованию и науке Госдумы второго и третьего созывов, включая автора этих строк, неоднократно озвучивало свою позицию, согласно которой исполнение 3-процентного норматива могло бы означать возвращение в законодательство положения о нормативном финансировании не только государственных, но и негосударственных высших учебных заведений.

Трёхпроцентный норматив расходов федерального бюджета на высшее образование был превышен в 2005 г. и далее эти расходы составляли: 2005 г. – 3,3%, 2006 г. – 3,61%, 2007 г. – 3,39%, 2008 г. – 3,39%. Однако следует иметь в виду, что сама расходная часть бюджета все эти годы искусственным образом сокращалась за счёт создания гигантского профицита при двойном (как минимум) недофинансировании социальной сферы вообще и образования, в частности.

Норматив «170 студентов на 10 тысяч населения России» не раз подвергался критике как заниженный, поскольку в РСФСР в 1980 г. соответствующий показатель составлял 220, а в некоторых наиболее развитых странах уже в 1996 г. превышал 300. Отчасти соглашаясь с критикой, необходимо иметь в виду следующие обстоятельства.

Во-первых, установленный Законом показатель является минимально допустимым.

Во-вторых, в 1994 – 1995 учебном году за счёт всех источников финансирования в РФ обучался 171 студент на 10 тыс. населения. Закон же, с одной стороны, имел целью предотвращение дальнейшего сокращения бюджетных студентов, а с другой – устанавливал норматив именно для федерального финансирования, предполагая, что возрастающая часть студентов будет обучаться за счёт бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также негосударственных финансовых средств.

В-третьих, анализ зарубежного опыта показывает, что, например, в США приблизительно треть финансирования высшей школы осуществляется за счёт федерального бюджета, вторая треть – за счёт бюджетов штатов и муниципальных образований, а последняя треть – за счёт некоммерческих организаций и самих студентов. Кроме того, зарубежная статистика обычно включает в число студентов не только тех, кто получает высшее образование, но также, по российским критериям, и среднее профессиональное.

С учётом сказанного установленный Законом показатель не выглядит чрезмерно заниженным. В период принятия закона он требовал существенного повышения расходов на высшее профессиональное образование из федерального бюджета, причём при схемах финансирования, аналогичных, например, американской, общее число студентов вузов в Российской Федерации составило бы более 500. Уже в 2001 – 2002 учебном году это общее число (без учёта студентов средних профессиональных учебных заведений) выросло в стране до 375, в 2003 – 2004 учебном году – до 448, а 2007 – 2008 учебном году – до 525.

В-четвёртых, в статье 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» удалось сделать следующий шаг, введя норму, запрещающую сокращение абсолютного числа студентов высших учебных заведений, обучающихся за счёт средств федерального бюджета. Эта норма действовала с 1996 по 2004 г.

В период полномочий Госдумы третьего созыва автором дважды предпринимались попытки путём внесения соответствующего дополнения в статью 40 Закона РФ «Об образовании» зафиксировать сложившееся на начало соответствующего календарного года число бесплатных учебных мест в расчёте на 10 тысяч населения в учреждениях не только высшего, но и среднего профессионального образования, наложив запрет на их сокращение.

Среди других новелл Закона в редакции от 13.01.1996, призванных конкретизировать декларацию о приоритетности образования, выделим лишь две:

  • закрепление за образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование выделенных им земельных участков (пункт 1 статьи 39)3;

  • установление ответственности работодателей за повышение профессиональной квалификации работников, с которыми они находятся в трудовых отношениях, причём установление размеров, порядка и механизма отчислений работодателями средств на эти цели возложено на Правительство России (пункт 4 статьи 40)4.

Забегая вперед, отметим, что статья 40, устанавливавшая государственные гарантии приоритетности развития отечественного образования, была полностью исключена Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

 

1.3. Социальные гарантии оплаты педагогического труда

Третий, социальный блок проблем, среди прочего, охватывает вопросы обеспечения системы образования кадрами – важнейшим ресурсом любой социальной системы. С этой точки зрения суть идеологии обеих редакций Закона сводилась к принципу: высокий статус и высокая ответственность работников образования (прежде всего педагогических).

В данном случае к достижениям Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ необходимо отнести не столько введение инноваций, сколько сохранение прежних норм. Речь идёт, в первую очередь, об оставшихся в новом тексте закона пунктах 2 и 3 статьи 54, которые дублировали положения Указа Президента РСФСР Б.Н. Ельцина от 11.07.1991 № 1 в части размеров оплаты труда педагогических работников. Эти положения:

«Довести размеры средних ставок и должностных окладов до уровня:

профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений – в два раза превышающего уровень средней заработной платы в промышленности РСФСР;

учителей и других педагогических работников – не ниже средней заработной платы в промышленности РСФСР;

учебно-воспитательного и обслуживающего персонала – средней заработной платы аналогичных категорий работников промышленности РСФСР»

Напротив, правительство при принятии Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ стремилось заменить эти положения отсылочными нормами, а фактически отменить.

Несмотря на систематическое неисполнение данных норм Закона, их наличие, во-первых, было юридическим основанием для справедливых требований о повышении оплаты труда со стороны работников образования. Во-вторых, в развитие статьи 54 Закона группой депутатов Совета Федерации первого созыва в Госдуму был внесён проект ФЗ «О порядке определения размеров средней ставки и должностного оклада работников образовательных учреждений», подробно прописывающий механизм исполнения названных выше норм. В-третьих, в Программе модернизации образования до 2010 г., одобренной Правительством РФ 29 декабря 2001 г. (Распоряжение № 1765-Р), данная норма по существу сохранилась, хотя её реализация и была отнесена на 2006 год, после чего благополучно «ушла в небытие» и даже подверглась критике в правительственном документе «О приоритетных направлениях развития образовательной системы в Российской Федерации»5. Окончательно отменена ФЗ от 22.08.2004 № 122.

В части, относящейся к социальному статусу педагога, важнейшими положениями второй редакции Закона стали:

  • сохранение нормы, согласно которой педагогические работники образовательных учреждений имеют право на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста в порядке, установленном законодательством (пункт 5 статьи 55). При иной терминологии это положение удалось воспроизвести и в Законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001 № 173-ФЗ (статья 28), несмотря на переход к накопительным принципам и предполагаемое введение профессиональных пенсионных систем. Правда, действует эта норма до 2012 г.;

  • модификация нормы пункта 8 статьи 55 о праве педагогических работников образовательных учреждений (в том числе руководящих работников, деятельность которых связана с образовательным процессом) на ежемесячную денежную компенсацию в целях содействия их обеспечению книгоиздательской продукцией и периодическими изданиями. В редакции Закона 1996 г. размер компенсации с 10% от размеров оплаты труда для всех педагогических работников был изменён на 1,5 размера минимальной оплаты труда для работников высшего профессионального образования и учреждений дополнительного профессионального образования и на 1 минимальный размер оплаты труда для учителей школ и других педагогических работников образовательных учреждений, т.е. суммарно несколько увеличен и более справедливо определён, поскольку потребность в книгоиздательской продукции не связана напрямую с объёмом педагогической нагрузки в часах6;

  • возврат от системы срочных контрактов между образовательными учреждениями и педагогическими работниками, установленной первой редакцией Закона, к контрактам бессрочным (за исключением работников системы высшего профессионального и соответствующего дополнительного образования). Это вынужденная мера. Она связана с тем, что заложенный в Закон принцип «высокий статус и высокая ответственность педагога» в первой своей части не исполнялся государством, а при нарастании бюрократизации управления возникла реальная угроза трудовым правам педагогических работников. Данное положение в целом воспроизведено и в Трудовом кодексе7.

 

1.4. Негосударственный сектор и проблема приватизации

Анализируя четвёртый блок проблем, связанных с соотношением государственного и негосударственного секторов образования, следует иметь в виду, что принципиальными установками разработчиков первой редакции Закона были:

  • многоукладность (многосекторность) в образовании;

  • юридическое равноправие образовательных учреждений различных форм собственности и организационно-правовых форм;

  • развитие негосударственного образования параллельно, но не за счёт государственного.

Иначе говоря, разработчики Закона были сторонниками реформы и, соответственно, выступали за развитие нового при сохранении всего лучшего, что было в прежней системе образования. Во второй редакции Закона эти принципиальные установки сохранились, но были скорректированы по ряду позиций.

Финансирование. Согласно редакции Закона 1992 г., все негосударственные учреждения, реализующие основные образовательные программы и получившие государственную аккредитацию, приобретали вместе с тем и право на государственное финансирование, причём в размерах, установленных для государственных образовательных учреждений соответствующего типа и вида.

Во второй редакции Закона это право было сохранено только для аккредитованных негосударственных учреждений, реализующих программы общего образования8. Негосударственные учреждения профессионального образования право на государственное финансирование потеряли. Изменяя в этой части нормы Закона, разработчики исходили из следующего.

Во-первых, в данном аспекте мировая практика знает две концепции финансирования образования. Первая состоит в том, чтобы финансировать по определённым нормативам в расчёте на каждого обучающегося все образовательные учреждения – государственные и негосударственные. Эта концепция используется в некоторых странах Запада (Бельгия), а также в ряде стран с переходной экономикой (Чехия). Существует, однако, и вторая концепция, которая распространена в большинстве индустриально развитых стран. Её идеология исходит из посылки, что если в стране есть высший класс, экономическая элита, которая в состоянии дать своим детям платное элитарное образование, она должна делать это целиком за собственный счёт. Государство же оплачивает обучение детей низшего класса, которые платить не в состоянии, и среднего класса, для которого плата за обучение составила бы существенную нагрузку на семейный бюджет.

Совершенно очевидно: редакция Закона 1992 г. предполагала первую концепцию. Проект ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании», внесённый в Госдуму Советом Федерации в 1994 г.9, – вторую. В результате же длительной борьбы и политического компромисса была принята третья, промежуточная концепция: условно говоря, чешский вариант в отношении общего образования, где негосударственный сектор невелик, и вариант индустриально развитых стран – в отношении образования профессионального.

Во-вторых, учитывалось и резкое ограничение финансовых возможностей государства в результате экономического кризиса и революционного разрушения прежней системы. В ситуации хронического и нарастающего недофинасирования государственных профессиональных учебных заведений начинать выплату бюджетных средств учреждениям негосударственным при стремительно растущей их численности в сфере высшего образования, значило вызывать социальное напряжение внутри самой образовательной системы10.

Положение пункта 4 статьи 5 второй редакции Закона об обязанности государства финансировать аккредитованную негосударственную школу по нормативам, установленным для школы государственной, было отменено ФЗ от 22.08.2004 № 122.

Регламентация и контроль. Принимая во внимание правоприменительную практику, разработчики второй редакции Закона исходили из того, что в интересах защиты прав граждан на качественное образование контроль государства над образовательными учреждениями, в т.ч. негосударственными, должен быть усилен. Новый текст пункта 14 статьи 33 предусматривал, что в случае, когда образовательные учреждения не соблюдают условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией, эта лицензия подлежит изъятию11.

Одновременно законодатель пошёл навстречу предложениям негосударственных образовательных учреждений в части процедуры аттестации и аккредитации. В соответствии с изменениями, внесёнными Федеральным законом от 13.01.1996 № 12-ФЗ, аттестация может проводиться поэтапно, по ступеням образования (например, в части реализации образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования или программ бакалавриата и магистратуры – применительно к высшему профессиональному образованию).

Помимо этого, вторая редакция Закона позволила образовательным учреждениям получать аттестацию после первого выпуска обучающихся, а не после трёх выпусков, как предусматривалось первой редакцией. Это существенно сблизило права государственных образовательных учреждений, которые в своё время были признаны условно аккредитованными, с правами учреждений негосударственных. Такая система просуществовала до тех пор, пока аттестация как особая процедура не была отменена и включена в процедуру аккредитации Федеральным законом от 20.04.2007 № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования).

Проблема приватизации. В данном случае имеются наиболее принципиальные различия между двумя редакциями Закона, отражающие эволюцию его концепции, и самый существенный поворот в законодательном регулировании образовательной политики в течение 1990-х гг.

Пункт 13 статьи 39 первой редакции Закона допускал возможность ограниченной приватизации в сфере образования: «государственное, муниципальное образовательное учреждение может быть приватизировано только по решению учредителя в порядке, установленном законом».

С одной стороны, это показывает, что депутаты Комитета по науке и народному образованию Верховного Совета РФ к 1992 г. ещё не вполне избавились от революционных иллюзий; однако, с другой стороны, поскольку закон о приватизации в сфере образования не был принят, данное ограничение оказалось равносильно запрету. В 1995 г. оно сменилось мораторием на приватизацию в сфере образования, а Федеральный закон от 13.01.1996 № 12-ФЗ её прямо запретил, причём в весьма жесткой форме:

«Государственные и муниципальные образовательные учреждения, закрепленные за ними на правах оперативного управления или находящиеся в их самостоятельном распоряжении объекты производственной и социальной инфраструктуры, в т.ч. жилые помещения, расположенные в зданиях учебного, производственного, социального, культурного назначения и в сельской местности, общежития, а также клинические базы учреждений медицинского образования, находящиеся в оперативном управлении образовательных учреждений или в ином ведении, приватизации (разгосударствлению) не подлежат» (пункт 13 статьи 39)12.

Этот запрет и составляет самое важное достижение второй редакции Закона РФ «Об образовании», а, быть может, и всего образовательного законодательства 1990-х гг. Именно он позволил сохранить в целом реформистский характер образовательной политики в отличие от революционного характера экономической и социальной политики в целом.

 

1.5. Реформа образовательного законодательства: скромные итоги

В последнее десятилетие ХХ в. и первые годы ХХI в. посредством федеральных законов не удалось блокировать, но отчасти удалось ослабить воздействие на систему образования экономического кризиса, в том числе:

  • обеспечить относительно более высокий уровень финансирования образования по сравнению с наукой, медициной, культурой;

  • установить в 1996 г. и сохранить в 2001 г. право педагогических работников учреждений образования для детей на пенсию за выслугу лет (досрочную пенсию) при продолжении работы по специальности;

  • существенно увеличивать стипендии учащимся ПТУ в 1998 г. и студентам вузов – в 1999 г. Эти стипендии увеличивались с периодичностью приблизительно один раз в два года, но до сих пор остаются крайне низкими;

  • посредством законодательного утверждения Федеральной программы развития образования добиться существенных инвестиций, в том числе в компьютеризацию учебных заведений;

  • сохранять до 2002 г. налоговые льготы для образовательных учреждений, а также отчасти для организаций, инвестирующих средства в образование. С 2002 г. фактически отменена льгота по налогу на прибыль и сокращена – по НДС, а с 2006 г. – льгота по земельному налогу и налогу на имущество для негосударственных образовательных учреждений (государственные учебные заведения переведены в режим несвоевременных и неполных бюджетных компенсаций утраченных льгот по двум последним налогам);

  • сохранить, хотя и в ограниченном объёме, налоговые льготы для физических лиц, инвестирующих в образование личные доходы;

  • ввести с 2001 г. вычеты из налогооблагаемой базы средств, затраченных физическими лицами в собственное образование или образование своих детей в аккредитованных образовательных учреждениях (но не более 50 тыс. рублей).

Хотя установленные образовательным законодательством нормы, предназначенные для регулирования бюджетного процесса и социальной защиты работников, хронически не исполнялись, в период работы Госдумы третьего созыва приостанавливались, а ФЗ от 22.08.2004 № 122 и вовсе были отменены, само их наличие, с одной стороны, помогало представителям образовательного сообщества в парламенте и правительстве добиваться более благоприятных бюджетных показателей, а с другой – создавало законные основания для акций протеста и тем самым также усиливало давление со стороны образовательного сообщества на властвующую элиту.

Аналогичным образом удалось отчасти уменьшить воздействие неконтролируемого роста социального неравенства между общественными группами на характер реализации образовательных прав граждан. Законодательно установленные льготы при поступлении в профессиональные учебные заведения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для инвалидов I и II группы, а позднее – для детей-инвалидов, инвалидов – участников боевых действий, для военнослужащих, большинство из которых представляют «рабоче-крестьянские» слои населения и т.п., а также установленные для некоторых из перечисленных категорий дополнительные меры государственной поддержки в период обучения, в известной мере сглаживали остроту проблемы неравенства прав граждан в области образования.

Конституционная угроза образованию, связанная с формулировкой статьи 43 Основного закона, была блокирована (но не ликвидирована) с помощью второй редакции Закона РФ «Об образовании», вступившей в силу в январе 1996 г.

Наконец, до 2006 г. законодательными средствами удавалось значительно ослабить (но не устранить полностью) угрозу разрушения системы образования вследствие революции в отношениях собственности (включая стремительное изменение организационно-правовых форм образовательных учреждений). Иначе говоря, блокировать попытки произвести фактический слом социально-экономических основ системы образования под лозунгом её радикального реформирования.

В действительности именно сохранение реформистского характера образовательной политики в рамках революционного изменения социально-экономической и политической системы в целом объясняет тот общепризнанный факт, что российская система образования в постсоветский период сохранилась значительно лучше, чем большинство других социальных институтов.

 

2. Инволюция образовательного законодательства:

закон о «монетизации» или «погром в законе»

 

Новый этап в развитии отечественного политического процесса, начавшийся после создания в Госдуме четвёртого созыва проправительственного большинства (более двух третей депутатов) и практически безальтернативного избрания В. Путина на второй президентский срок, знаменовал вместе с тем и новый период в образовательной политике постсоветской эпохи. К наиболее важным признакам данного периода должны быть отнесены следующие.

Во-первых, так называемая расчистка образовательного законодательства, а затем и его деструкция. При этом радикальной ревизии подверглись как нормы, призванные обеспечить социальные гарантии реализации прав в области образования, так и общедемократические (либерально-демократические) положения в законодательстве, направленные на обеспечение самостоятельности образовательных учреждений и свободы участников образовательного процесса.

Впервые за всю постсоветскую эпоху профильный комитет Государственной Думы из «лоббиста» интересов образования перед государственной властью превратился в лоббиста политики государственной власти перед образовательным сообществом. Соответственно, образовательное законодательство, за редким исключением, перестало быть фактором, смягчающим «непопулярные» действия исполнительной власти и отражающим позицию сторонников социального направления в образовательной политике. Более того, антидемократическое, элитарное направление ярче всего проявилось именно в изменении образовательного законодательства. Причём Госдума четвёртого созыва не просто превратилась в придаток исполнительной власти, механически штампующий законодательные инициативы правительства или президента, но её профильный комитет, руководимый, как все прочие комитеты, представителем партии «Единая Россия», в ряде случаев выступал с собственными инициативами, более антисоциальными и более антидемократическими, нежели инициативы правительства.

Во-вторых, признаком контрреформы образования стали практические действия исполнительной власти (включая правительство РФ и Минобрнауки РФ), в том числе:

  • блокирование (среди прочего с помощью официальных заключений) законодательных инициатив социально-образовательного характера;

  • собственные антиобразовательные законодательные инициативы (прежде всего ФЗ от 22.08.2004 № 122 – так называемый закон «о монетизации»);

  • принятие целого ряда стратегических документов, ревизующих в сторону ухудшения даже те далеко не совершенные аналогичные решения, которые прежде были приняты исполнительной властью;

  • серия практических шагов, объективно направленных на ограничение доступности образования (ликвидация налоговых льгот, сокращение бюджетных учебных мест для студентов, замедление роста зарплаты и стипендий в реальном исчислении и т.п.).

В-третьих, интегральным признаком контрреформы стал явный крен образовательной политики в сторону антисоциального (элитарного) направления и, соответственно, рост неравенства образовательных возможностей граждан и замедление темпов движения страны в направлении «общества знаний».

При этом, в отличие от предыдущих периодов образовательной политики, федеральное законодательство из фактора, демпфировавшего угрозы дестабилизации отечественного образования, превратилось в главное орудие проведения элитарного (антисоциального) курса. Учитывая общемировые тенденции движения к «обществу знаний», выраженные в известных лозунгах ООН и ЮНЕСКО «Образование – для всех» и «Образование через всю жизнь», Россия уже в ближайшие годы может оказаться перед выбором: либо возвращение к социально-демократической концепции образовательной политики и образовательного законодательства, либо выпадение из общецивилизационных процессов с реальными угрозами перехода в «третий мир» и шансами «отстать навсегда».

 

«Монетизация образования»: могло быть хуже

Летом 2004 г. в парламенте лихорадочными темпами шла работа над правительственным законопроектом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне – Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ), который средствами массовой информации был неточно назван законом о «монетизации» льгот. Обсуждение законопроекта в СМИ и обществе сконцентрировалось, главным образом, вокруг вопросов, связанных с заменой материальных льгот на денежные компенсации. При этом иные изменения, предложенные правительством, долгое время оставались за рамками общественного внимания. Вместе с тем, закон о «монетизации» льгот в не меньшей степени мог бы претендовать на звание закона о «монетизации» знаний.

Думская оппозиция, включая депутатов от КПРФ, большую часть членов фракции «Родина» и более половины независимых депутатов разных политических ориентаций, голосовала против законопроекта в первом чтении, но активно работала при его подготовке ко второму чтению. Остановимся подробнее на том, что удалось депутатам исправить между двумя чтениями в неисправимом законопроекте:

1) сохранить в Трудовом кодексе положение о минимальной заработной плате, обязательной во всех регионах страны;

2) запретить снижение зарплаты работникам бюджетной сферы с 1 января 2005 г. В условиях разрушения единой тарифной сетки (ЕТС) это существенно, ибо и без того работники медицины, образования, науки и культуры в постсоветский период регулярно входили в пятёрку самых низкооплачиваемых профессиональных отрядов;

3) вернуть в статью 55 Закона РФ «Об образовании» коммунальные льготы для сельских педагогов. Эти гарантии восходят ещё к досоветскому периоду и сохранялись «при царях и генеральных секретарях». «Отредактированный» же правительством и большинством Четвёртой Госдумы абзац третий пункта 5 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» установил, что «размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектом Российской Федерации».

В итоге законодательство субъектов Российской Федерации превращается в «лоскутное одеяло»: в одних регионах льготы сохранены в натуральной форме при крайне различных социальных нормах льготируемой жилплощади, в других введены денежные компенсации, также весьма различающиеся по размеру. В некоторых случаях эти компенсации составляют 300 рублей, т.е. не более трети от реальных затрат;

4) сохранить для образовательных учреждений и научных организаций, хотя и в ограниченных пределах, возможность зарабатывать внебюджетные средства и распоряжаться ими (включая доходы от сдачи имущества в аренду и др.);

5) восстановить право негосударственных образовательных учреждений быть собственниками имущества и свободно распоряжаться собственными доходами. Как ни странно, правительственный законопроект предусматривал ликвидацию такого права (видимо, в спешке его авторы не обратили внимания на различие правого статуса государственных и негосударственных учреждений).

Особый сюжет – судьба Федерального программы развития образования (далее – ФПРО). Согласно Закону РФ «Об образовании», эта программа была призвана служить одним из главных свидетельств того, что государство признаёт образование одним из национальных приоритетов. Единственная из всех аналогичных программ, ФПРО, во-первых, утверждалась федеральным законом, во-вторых, предполагала обязанность правительства ежегодно представлять Федеральному Собранию доклад о состоянии образовательной политики и, в-третьих, превосходила другие программы объёмом финансирования (16,5 млрд рублей на 5 лет по сравнению с десятками или сотнями миллионов в рамках других федеральных целевых программ).

Председатель думского Комитета по образованию и науке Н. Булаев настоял на том, чтобы ФПРО была резко понижена в статусе – до обычной федеральной целевой программы, утверждаемой правительством. Таких программ десятки, причём каждый год правительство само определяет, какие из них финансировать полноценным рублем, какие – оставить «на голодном пайке», а какие и вовсе игнорировать. Так, впервые на моей памяти руководство Комитета по образованию и науке заняло более антиобразовательную позицию, чем исполнительная власть.

 

«Погром в законе», или квинтэссенция образовательной контрреформы

В целом, несмотря на отчаянное сопротивление оппозиции, задуманную правительством «децентрализацию» и коммерциализацию бюджетной сферы, в том числе и деструкцию образовательного законодательства, предотвратить не удалось. В результате принятия ФЗ № 122 образовательное законодательство понесло следующие потери.

1. Ликвидированы государственные гарантии приоритетности развития образования – вместе с одноимённой статьёй 40 Закона РФ «Об образовании» (в редакции от 12.01.1996)13. Декларация о том, что государство провозглашает сферу образования приоритетной, в статье 1 Закона сохранилась, однако гарантии этой приоритетности, включая обязательства государства выделять на образование определённую долю расходов федерального и консолидированного бюджетов, предоставлять образовательным учреждениям налоговые льготы и т.п., из текста исключены полностью. Среди прочего, это приводит к значительному повышению платы за обучение для внебюджетных студентов государственных и негосударственных вузов и т.п.

2. Из текста Закона РФ «Об образовании» изъято положение о том, что федеральные нормативы финансирования являются для образовательных учреждений нефедерального ведения минимально допустимыми14. Согласно имеющимся данным, в 2007-2008 учебном году разрыв в уровне финансового обеспечения в расчёте на одного обучающегося между регионами России составлял более четырёх раз15, и легко прогнозировать дальнейший рост неравенства прав граждан в области образования.

3. Подверглись «секвестру» федеральные социальные гарантии для обучающихся в нефедеральных образовательных учреждениях. Среди них, в частности, пункт 5 статьи 5 Закона РФ «Об образовании»16, устанавливавший, что «в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования».

ФЗ № 122 ввёл в этот пункт следующую поправку: «Категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений».

4. Уничтожены федеральные гарантии финансирования аккредитованной негосударственной школы (пункт 4 статьи 5 Закона РФ «Об образовании» в прежней редакции). В результате в абсолютном большинстве российских регионов под угрозой закрытия оказались именно те негосударственные общеобразовательные учреждения (в том числе православные, учреждённые общественными организациями инвалидов), которые осуществляли обучение детей из семей с низкими доходами, детей с ограниченными возможностями здоровья и т.п. В то же время элитарные школы, ориентированные на высокодоходные группы населения, просто повысили плату за обучение.

Ситуация осложнялась тем, что даже в регионах (например, Московская область), которые стремились сохранить финансирование негосударственного образования, такие попытки опротестовывались прокуратурой как нецелевое использование средств17. И это несмотря на то, что в соответствии с пунктом 1 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений18 данный закон не может рассматриваться как препятствующий осуществлению таких компенсаций как финансирование негосударственного образования.

5. Аннулированы федеральные гарантии оплаты труда работников системы образования, за исключением федеральных образовательных учреждений19. В результате, например, в 2005 г. очередное повышение заработной платы в бюджетной сфере происходило уже не одновременно 1 января, но в течение нескольких месяцев – до 1 мая, в зависимости от возможностей региона. Естественно, и по этому важному социальному показателю региональные различия с принятием закона ещё более возросли.

6. Исключены из законодательства гарантии уровня заработной платы педагогических работников, включая главную из них – положение о том, что средние ставки педагогов не могут быть ниже средней зарплаты в промышленности20. Учитывая, что в индустриально развитых странах мира зарплата педагогических работников выше средней по стране, совершенно очевидно, что и в этом отношении российские «реформы» имеют противоцивилизационный характер.

7. Ликвидированы установленные статьёй 25 Федерального закона «О социальном развитии села» от 21.12.1990 № 438-1 обязательные 25-процентные надбавки к зарплате сельских педагогов (равно как и медиков, и работников культуры) – вместе с самим законом21. По этой причине легко прогнозировать дальнейший рост дефицита педагогических кадров в сельской местности.

8. Отменены установленные с 1992 г. пунктом 8 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» федеральные гарантии компенсаций педагогам за приобретённую ими методическую литературу (за исключением работающих в федеральных образовательных учреждениях)22, что при дефиците средств в региональных бюджетах может привести к фактическому уменьшению реальных доходов педагогических работников.

Таким образом, по отношению к действовавшему до 2005 г. образовательному законодательству новый закон явно представлял собой контрреформу, если не контрреволюцию, в образовании. Из года в год учителям рассказывали, что Закон РФ «Об образовании» (в редакциях 1992 и 1996 гг.) не выполняется, потому что в бюджете нет денег. И вот, дождавшись момента, когда государство наконец достаточно разбогатело, когда в федеральном бюджете с деньгами стало хорошо, как никогда (в 2004 г. дополнительные доходы федерального бюджета составляли 618 млрд рублей), «власть торжественно упраздняет все учительские льготы, все школьные права, все былые «гарантии приоритетности образования»23.

С чисто политической точки зрения, действительный относительно рациональный смысл закона «о монетизации» можно усмотреть лишь в одном: это перенос ответственности за реализацию прав граждан на образование от федеральной власти в регионы и, соответственно, канализация вероятного недовольства граждан в направлении властей региональных. Не случайно в период массовых акций протеста (январь – март 2005 г.) высокопоставленные федеральные чиновники прямо обвиняли губернаторов в срыве реализации закона, а руководители регионов (включая Ю. Лужкова24 и Б. Громова), в свою очередь, критиковали федеральных министров вплоть до требования приостановки социальных «реформ».

Как уже отмечалось, концепция реформы образования, определённая Законом «Об образовании» 1992 г., была социально-демократической и устанавливала, с одной стороны, достаточно широкие социальные гарантии для тех, кто учит и учится, а с другой – широкий спектр экономических свобод для образовательных учреждений и академических свобод для участников образовательного процесса, основанных на либерально-демократических ценностях. Удар правительства нанесён по тем и другим: ФЗ № 122 не может быть назван ни социальным, ни либеральным. Его идеология чисто бюрократическая, причём не в смысле веберовской рациональной бюрократии, но бюрократии азиатской.

 

3. Федеральный закон «Об автономных учреждениях»:

назад, на медленных тормозах25

 

Планы фактической приватизации учреждений социальной сферы (включая образовательные учреждения) посредством изменения их организационно-правовой формы в России вынашивались давно. При этом законопроекты об автономных учреждениях (АУ) и государственных автономных некоммерческих организациях (ГАНО) – годами бродили по кабинетам: от Высшей школы экономики до разного рода министерств и ведомств. В середине 2006 г. планы превратились в действия. 6 апреля депутатами Госдумы М. Шаккумом, А. Тягуновым, А. Исаевым, Ф. Гайнулиной, В. Горюновым, Н. Булаевым (все – «Единая Россия») были внесены проекты Федеральных законов «Об автономных учреждениях»26 и «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений»27 (далее – законопроекты).

Против превращения государственных и муниципальных учреждений в АУ с самого начала высказывались Российский союз ректоров (РСР), Союз директоров ссузов, ряд отраслевых профсоюзов (профсоюз работников культуры, профсоюз работников народного образования и науки) и другие влиятельные организации. И не случайно.

С самого начала в проекте закона об АУ (как и во всех предшествующих версиях) потенциальные выгоды новой организационно-правовой формы в виде расширения экономической самостоятельности избравших их организаций многократно перекрывались реальными потерями для общества, а во многих случаях – и для трудовых коллективов.

Очевидных угроз пять.

Первая угроза – возможность утраты части ещё сохранившихся достижений образовательного и социального законодательства 1990-х гг. Оставшиеся отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов, занятых в учреждениях для детей и т.п., – всё это было установлено именно для государственных и муниципальных образовательных учреждений, для тех, кто в них работает или учится, но отнюдь не для учреждений автономных.

Правда, в отличие от предыдущих версий аналогичных законопроектов, в данном случае авторы позаботились о будущих автономных учреждениях, по крайней мере, в двух отношениях.

1. Пункт 2 статьи 34 ФЗ «Об  образовании» предлагалось изложить в следующей редакции:

«При реорганизации образовательного учреждения в форме преобразования, выделения филиала в самостоятельное юридическое лицо, присоединения к образовательному учреждению юридического лица, не являющегося образовательным учреждением, изменении типа государственного, муниципального учреждения, образовательное учреждение вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных соответствующему образовательному учреждению, по окончании срока их действия». Иначе говоря, АУ позволили сохранить все достижения его предшественника в области лицензирования и государственной аккредитации.

2. Аналогичным образом для АУ предлагалось сохранить некоторые налоговые льготы, которыми пользуются бюджетные организации. В частности, в пункте 14 статьи 34 предлагается отнести к этой категории доходы, полученные в виде средств бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, выделяемых бюджетным учреждениям по смете доходов и расходов бюджетного учреждения, автономным учреждениям в форме субсидий, субвенций».

Вторая угроза – новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных (т.е. бесплатных для гражданина) социальных благ платными услугами. Главная гарантия, которой, согласно законопроекту, должны были лишиться АУ, а вместе с ними и потребители названных выше социальных благ, – это гарантированное государственное (муниципальное) финансирование.

Законом, сопровождающим Федеральный закон «Об автономных учреждениях», предлагалось внести изменения в часть первую Гражданского кодекса РФ, устанавливающую, что государственное (муниципальное) учреждение может быть бюджетным или автономным (пункт 2 статьи 120 ГК). Однако при этом в целый ряд других статей ГК предложено внести изменения, исключающие обязанность собственника финансировать государственные или муниципальные учреждения (статьи 48, 50, 56, 213). Точно так же предлагалось исключить обязанность собственника нести субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случае его недостаточного финансирования (статья 120 ГК). Иначе говоря, за расширение экономической самостоятельности учреждению предложено заплатить отказом от бюджетных гарантий обеспечения его деятельности. Понятно, что компенсация утраченных доходов может быть получена лишь посредством отмеченного выше вытеснения социальных благ рыночными услугами.

Третья угроза – возможность фактической ликвидации конституционных гарантий прав граждан на бюджетное образование, а потенциально – и на охрану здоровья. Как известно, статьями 41 и 43 Конституции РФ такое право гарантируется лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных и муниципальных учреждениях (в отношении образования – ещё и на предприятиях).

Впрочем, некоторые «намёки» на социальные обязательства в законопроекте всё-таки содержались. Цитирую:

«Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом» (пункт 2 статьи 4).

И ещё: «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения принимается, если такое решение не повлечет нарушения предусмотренных законом прав граждан, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования, права на участие в культурной жизни» (пункт 3 статьи 5).

«Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни» (пункт 4 статьи 19).

Правда, никаких критериев, позволяющих определить, нарушены ли предусмотренные законом права граждан, ни в одном из законопроектов не было. Нет их и в большинстве действующих законов или подзаконных актов.

Четвёртая угроза заключена в том, что введение новой организационно-правовой формы снимает запрет на приватизацию, сохранившийся даже после «монетизации» в Законе РФ «Об образовании» (пункт 13 статьи 39) для государственных и муниципальных образовательных учреждений, но отнюдь не для АУ. В законопроекте «единороссов» был прямо прописан и один из путей такой приватизации – банкротство. Цитирую:

«Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения» (пункт 3 статьи 2).

«Требования кредиторов ликвидируемого автономного учреждения удовлетворяются за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим Федеральным законом может быть обращено взыскание» (пункт 2 статьи 20).

Итак, как и предупреждали противники законопроекта (в частности, профсоюзы), снятие субсидиарной ответственности учредителя естественным образом открывало дорогу банкротству (а значит, и приватизации) самого учреждения. Правда, на этот счёт законопроект содержал три оговорки.

1. Создание АУ может происходить исключительно на основе решений соответствующего органа исполнительной власти или местного самоуправления, а процедура принятия таких решений расписана достаточно подробно (пункт  1 статьи 2, статьи 5, 6). Тем самым судьба учреждений социальной сферы оказывается в полной зависимости от того, каким в соответствующий период будет федеральное правительство или профильное министерство: если в нём окажутся люди со здравым смыслом, АУ останутся островами в море государственных и муниципальных учреждений; если же, как в начале или в середине 1990-х гг., к власти придут радикалы, островами останутся образовательные учреждения. То же самое можно сказать об учреждениях, подведомственных субъекту Федерации или местному самоуправлению.

2. «В течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается с согласия этого государственного (муниципального) учреждения» (часть 1 статьи 21 законопроекта). Между прочим, о том, кто именно даёт это самое согласие: конференция трудового коллектива, учёный совет или руководитель – авторы законопроекта умолчали.

3. «Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается» (часть 2 статьи 21 законопроекта). – Не вероятно, но очевидно! Хотя авторы законопроекта вряд ли были поражены амнезией, по всему его тексту утверждалось, что АУ будут создаваться «для оказания услуг (выполнения работ) в целях осуществления… функций государства… в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» (пункт 1 статьи 2). Однако из последней фразы предпоследней статьи законопроекта правоприменитель вдруг узнал, что здравоохранение из сферы его действия исключено!

Пятая угроза – скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту, АУ не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, которое закреплено за ним собственником или приобретено за счёт целевых средств, выделенных из бюджета (пункт 2 статьи 3).

С учётом сказанного выше, в закон были заложены сразу три явных основания для колоссальной коррупции, ибо именно государственным (муниципальным) чиновникам предложено решать:

  • превращать государственное учреждение в АУ (выдавая ему разрешение на фактическую приватизацию) или оставить в прежнем статусе;

  • какое именно имущество государственного (муниципального) образовательного учреждения относить к категории особо ценного (т.е. изъятого из свободного оборота);

  • давать ли согласие образовательному учреждению на право распоряжаться этим особо ценным имуществом.

Не менее многообещающей выглядит и другая схема, предусмотренная законопроектом, а именно: внесение имущества, не относящегося к недвижимому или особо ценному, в уставной капитал организаций, создаваемых совместно с другими (негосударственными) организациями.

Ректор одного из самых «продвинутых» вузов не только Тюменского региона, но и страны, более чем успешно освоивший работу в рыночных условиях, в частной беседе привел автору следующий пример. В университете создан Институт дистанционного образования, размещающийся в одной аудитории площадью около 50 кв. м, но приносящий до четверти всех внебюджетных доходов. Закон об АУ вполне позволяет совместно с другими учредителями (юридическими или физическими лицами) создать организацию и ввести в её уставной (складочный) капитал такой институт. При этом вуз потеряет многомиллионные доходы, но зато ректор и другие учредители имеют шанс войти в число крупнейших бизнесменов региона.

Таким образом, все основные риски, о которых ведущие общественные объединения, действующие в сфере образования, а равно и образовательно-политическая оппозиция, предупреждали с самого начала, – все эти риски в законопроекте об АУ, скорее, оказались закамуфлированы, чем уменьшены, но в целом, безусловно, сохранены. Вынужден в очередной раз повторить: для того, чтобы расширить экономическую самостоятельность образовательных учреждений и других учреждений социальной сферы, достаточно было внести изменения в Гражданский кодекс или даже в отраслевые законы.

Повторю: законопроект был способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его пролоббировали две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтавшие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеялись скупить или захватить это имущество.

Не менее важно и другое: как ни парадоксально, помимо «усечения» социальных гарантий прав граждан и гарантий стабильности работы учреждений социальной сферы, законопроект, расширяя экономическую самостоятельность АУ, вместе с тем в других отношениях сокращал… и саму автономию этих учреждений! Причём по двум основным линиям:

  • решение о превращении государственного или муниципального учреждения в АУ объявлялось прерогативой не трудового коллектива или совета учреждения, но его учредителя в лице исполнительного органа федеральной, региональной власти или местного самоуправления. Как уже отмечалось, спрашивать мнения самого «учреждения» авторы предполагали только в первые два года после вступления закона в силу (пункт 2 статьи 5, часть 1 статьи 21);

  • руководитель АУ должен назначаться его учредителем (пункт 6 статьи 10), тогда как действующий Закон РФ «Об образовании» предусматривает в этом отношении разнообразие форм. Согласно пункту 4 статьи 35, «руководитель государственного или муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:

1) избран коллективом образовательного учреждения;

2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителями;

3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем;

4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето;

5) назначен учредителем;

6) нанят учредителем».

Например, даже после принятия федерального закона, выстраивающего «вертикали власти» в образовании путём отсева неугодных кандидатов в ректоры, коллективы вузов сохранили некоторые возможности влияния и хотя бы формальные элементы демократической процедуры. Однако как только эти вузы станут «автономными», всей такой «вольнице» будет положен конец.

Таким образом, автономные учреждения оказались фактически лишены автономии, а проект «единороссов» следовало бы назвать законом не об АУ, но об УА – об усечённой автономии.

Ко второму чтению законопроект был улучшен, по крайней мере, в двух отношениях.

Во-первых, превращение в АУ для государственных учреждений формально перестало быть принудительным актом, но оказалось возможным только с их согласия. В тексте это выглядит следующим образом: «Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Подготовка такого предложения осуществляется указанным органом по инициативе или с согласия государственного либо муниципального учреждения» (пункт 6 статьи 5).

Последним «бастионом» профсоюзов было требование о том, чтобы решение о превращении в АУ принимал не руководитель, не «высший коллегиальный орган» (в большинстве случаев, увы, «карманный»), но общее собрание или конференция трудового коллектива. Однако и это требование было учтено лишь косвенным образом. Конечно, утвердить устав вновь возникшего автономного учреждения без общего собрания или конференции коллектива невозможно. Однако в условиях выстроенных «вертикалей» подобные решения «пробиваются» сравнительно легко.

Во-вторых, в закон вошло предложение Союза ректоров о том, чтобы государство гарантировало будущим автономным учреждениям финансирование не только реализации государственных заданий, но также содержание зданий, сооружений и иного имущества. Цитирую пункт 3 статьи 4: «…объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение учредителем содержания такого имущества не осуществляется».

Тем самым несколько усилены социальные гарантии для коллективов учреждений, но не обязательно для тех, кто будет в них учиться, приобщаться к культуре или получать иные социальные блага. Кстати, с юридической точки зрения, остаётся открытым вопрос о том, будет ли государство финансировать содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, доставшегося автономному учреждению, в полном объёме или же пропорционально его «загрузке» финансируемыми из бюджета государственными заданиями. Например, если при лицензии на обучение 5 000 студентов вуз получит госзадание на 500, из приведённого выше текста закона не очевидно, что финансироваться будет содержание всего недвижимого и особо ценного имущества организации, а не его десятая часть.

Стоит напомнить, что при рассмотрении законопроекта в первом чтении защитникам образования уступок было обещано много больше. В частности, Первый заместитель председателя Госдумы О. Морозов предлагал не только предоставить учреждениям право решения о превращении в АУ, но и соглашался исключить из сферы действия закона общеобразовательную школу. Уверен: отказ от этой чрезвычайно важной уступки стал прямым следствием ослабления давления на власть со стороны наиболее мощных защитников образования (Российского Союза ректоров и профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации).

В таких условиях итоги внутридумской борьбы были предрешены. Однако защитники социальной сферы и политическая оппозиция сдаваться не собирались. Только автором этих строк к законопроекту было предложено более 30 поправок. Тем не менее думское большинство отклонило следующие предложения:

  • именовать в законе автономные учреждения государственными (муниципальными) автономными учреждениями. Тем самым подтвердилось предположение о том, что, хотя АУ и объявлены новым типом государственных (муниципальных) учреждений, в действительности они таковыми не являются;

  • не распространять действие закона на образовательные учреждения (либо только на школы, ПТУ и т.п.), на учреждения культуры, на научные организации. Это означало официальное отклонение многочисленных требований ведущих общественных организаций (профсоюзов, Российского союза ректоров, Российского союза директоров средних специальных учебных заведений и др.);

  • запретить приватизацию автономных учреждений. Лучшее опровержение многочисленных заявлений представителей «партии власти» насчет того, что АУ приватизировать будет труднее, чем обычные государственные организации, представить себе не возможно28;

  • распространить запрет приватизации государственных (муниципальных) образовательных учреждений, который содержит пункт 13 статьи 39 Закона РФ «Об образовании», на автономные учреждения, которые будут созданы в данной сфере. Ещё одно подтверждение намерения в перспективе АУ приватизировать;

  • не ограничивать экономическую самостоятельность (точнее, не ликвидировать её остатки в отношении распоряжения заработанными средствами) для тех организаций, которые пожелают остаться государственными (муниципальными) учреждениями. Фактически это означает, что учреждения социальной сферы поставлены перед дилеммой: либо окончательное экономическое «удушение», либо реальная угроза приватизации29.

Соответственно изменениям текста, последствия принятия закона по сравнению с теми, какие могла бы породить его редакция в первом чтении, также оказались существенно мягче: фактическая приватизация социальной сферы стала не «обвальной», но постепенной, и не всеобщей, но сегментарной. Процесс вытеснения бесплатных для гражданина социальных благ платными услугами ускорился, однако не стал лавинообразным.

Закон был принят, однако усилия его противников нельзя назвать напрасными. Содержание закона и его репутация не позволили исполнительной власти провести предполагавшуюся фактическую приватизацию образования высокими темпами и в массовом масштабе.

Тем не менее, данные Минобрнауки об образовательных учреждениях по субъектам РФ, которые переведены либо предполагается перевести в АУ, выглядят следующим образом30.

п/п

 

 

Типы образовательных учреждений

 

 

Переведены в АОУ на 01.09.2008 (ед.)

 

 

Предполагается перевести (ед.)

До конца 2008 г.

2009

2010

2011

2012

1.

Дошкольные образовательные учреждения, всего

283

109

116

125

134

125

 

в т.ч. муниципальные учреждения

283

108

110

109

118

107

2.

Общеобразовательные учреждения, всего

32

65

84

101

84

106

 

в т. ч. муниципальные учреждения

32

65

86

86

88

90

3.

Учреждения начального профессионального образования, всего

22

37

21

13

12

11

 

в т. ч. муниципальные учреждения

1

 

-

-

-

-

4.

Учреждения среднего профессионального образования, всего

10

13

8

9

7

6

 

в т. ч. муниципальные учреждения

-

-

-

-

-

-

5

Учреждения высшего профессионального образования, всего

2

1

2

 

1

1

 

в т. ч. муниципальные учреждения

-

-

-

-

-

-

6

Учреждения дополнительного образования взрослых, всего

2

3

9

6

2

-

 

в т. ч. муниципальные учреждения

1

1

4

4

2

-

7.

Учреждения дополнительного образования детей, всего

63

73

32

46

42

46

 

в т. ч муниципальные учреждения

4

23

20

38

35

39

8.

Другие типы образовательных учреждений, всего

1

5

10

9

6

5

9.

Итого учреждений по субъектам Российской Федерации, всего

415

226

282

309

307

300

 

в т. ч. муниципальные учреждения

321

197

220

237

243

236

Как видит читатель, за исключением дошкольных образовательных учреждений доля АУ по отношению к общему числу государственных и муниципальных образовательных организаций даже в 2012 г. окажется незначительной. При этом приведённые данные вызывают недоумение, как минимум, по двум причинам:

  • наиболее высокими темпами в АУ преобразуются учреждения дошкольного образования, которые в действительности едва ли не более всех других нуждаются в гарантиях бюджетного финансирования, в значительной степени ликвидируемых законом об АУ;

  • законопроект об АУ поддерживался прежде всего частью ректоров высших учебных заведений, которые после принятия закона, мягко говоря, не спешат с преобразованиями. Как увидит читатель, этот факт, наряду с экономическим кризисом, подтолкнул правительство к тому, чтобы заставить в принудительном порядке социальные учреждения войти в рынок.

Итак, подобно всей образовательной политике периода контрреформ, ФЗ «Об автономных учреждениях» оказался не только антисоциальным, но и антилиберальным. Последнее обстоятельство стало во многом неожиданностью как для противников закона, та и для его сторонников. Тем, кто рассчитывал с помощью преобразования в новые организационно-правовые формы получить больше свободы и больше негосударственных инвестиций за счёт расширения круга учредителей и включение в их число структур крупного бизнеса, пришлось испытать чувство глубокого неудовлетворения: совместное учредительство законопроектом об АУ не допускается, а их руководители будут поставлены под ещё более жёсткий чиновничий контроль.

Закон «Об автономных учреждениях» действительно направлен на расширение свободы и сохранение социальных гарантий… – для бюрократии!

 

4. Федеральный закон об АУ, БУ и КУ:

перспективы завершения контрреформы образовательного законодательства

 

Весной 2010 г. Государственной Думой и Советом Федерации был принят, а Президентом – подписан Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который в просторечии именуется законом об автономных, бюджетных и казённых учреждениях, или об АУ, БУ и КУ.

Закон предполагает:

  • сохранение в основном действующих норм, относящихся к правовому регулированию деятельности автономных учреждений;

  • введение нового типа учреждений – казённого учреждения;

  • главное – значительное расширение финансово-экономических рамок деятельности бюджетных учреждений и одновременно – ещё более значительное ограничение финансовых гарантий этой деятельности.

Едва ли не единственный, однако весьма значительный шаг вперёд, предусматриваемый законом об АУ, БУ и КУ, – озвученное выше расширение самостоятельности бюджетных учреждений, включая возможности зарабатывания средств и использования их на собственные нужды.

Однако цена расширения экономической свободы учреждений в законе, на мой взгляд, оказывается непомерной.

Во-первых, из пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса исключается норма о том, что бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества.

Другими словами, так называемые новые бюджетные учреждения с расширенными правами – это вовсе и не учреждения; более того – и не некоммерческие организации вообще. Это разновидность коммерческих предприятий со всеми вытекающими отсюда последствиями. И если когда-то М. Вебер разъяснял разницу и даже противоположность принципов деятельности бизнеса и государства, то современное российское правительство, похоже, намерено превратить само государство и его структуры в разновидность бизнеса. Понятно, что так называемые новые бюджетные учреждения станут заниматься отнюдь не исполнением социально-культурных функций (для чего они и создаются), но главным образом – коммерческой деятельностью, зарабатыванием средств за счёт населения.

Во-вторых, финансироваться должны не сами учреждения и не их деятельность, но исполнение ими государственных заданий на оказание тех или иных услуг.

В-третьих, предусматривается перевод бюджетных учреждений со сметы на финансирование посредством субсидий. В настоящее время определение субсидии отсутствует в Бюджетном кодексе и законодательстве в целом. Обратимся поэтому к словарям.

Субсидия – (лат. subsidium – помощь) – средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Одно из средств (методов) бюджетного регулирования31.

Субсидия – пособие в денежной или натуральной форме, предоставляемое из средств государственного бюджета, местных бюджетов или из специальных фондов физическим и юридическим лицам, местным органам, другим государствам32.

Смысл подобных определений вполне прозрачен: субсидия – это долевое, частичное, дополнительное финансирование, т.е. некая сумма средств, которыми государство дополняет то, что удастся заработать самому юридическому или физическому лицу.

Другими словами, до вступления закона в силу учредитель в лице государственных или муниципальных органов выступал как основной источник финансирования деятельности учреждений, а так называемая внебюджетка – как дополнительный. Закон меняет это соотношение на прямо противоположное.

В-четвёртых, одновременно несколько думских комитетов указали на риск несоответствия между госзаданием и обеспечивающей его субсидией. Иначе говоря, расширение экономической свободы учреждения оказывается значительно более скромным по сравнению с увеличением его ответственности, а сама эта свобода – своего рода мышеловкой с платным сыром. Причём платным не только для учреждения, которому придётся за свой счёт оплачивать госзадание, но прежде всего – для граждан страны.

В-пятых, так называемые новые бюджетные учреждения с расширенными правами не будут иметь столь важной финансовой гарантии, как субсидиарная ответственность учредителя. В своё время при рассмотрении Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» профсоюзы, объединяющие работников бюджетной сферы, неоднократно указывали на то, что снятие такой ответственности способно привести к банкротству. В процессе обсуждения законопроекта в Государственной Думе такая возможность отрицалась защитниками закона. Однако даже председатели профильных комитетов – представители правящей партии в официальных заключениях на законопроект прогнозировали возможность неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений.

Последствия принятия закона легко прогнозируются.

1. Как признают многие руководители профильных думских комитетов – представители правящей партии – закон фактически превращает бюджетные учреждения из некоммерческих организаций в коммерческие. Понятно, что в результате такого превращения качество т.н. услуг в образовании, медицине и культуре ещё более упадёт.

2. Бюджетные учреждения, вынужденные любыми путями зарабатывать деньги, будут делать это прежде всего за счёт карманов граждан. Другими словами, закон приведёт к вытеснению бюджетного образования, медицины и культуры платными услугами. Между тем, с точки зрения такого вытеснения, Россия и в настоящее время «догнала и перегнала» большинство развитых стран.

Напомню, например, что 25 лет назад 100% студентов в Советском Союзе учились за счёт бюджета, а в настоящее время таких лишь треть. Для сравнения: более 90% студентов в Германии и более 80% студентов во Франции учатся за счёт бюджета. В странах же с либеральной моделью экономики (Великобритания, США) существует развитая система льготного образовательного кредитования, какой в России до сих пор нет. Отечественное правительство лишь проводит по этому поводу эксперимент, выделив на него менее 800 млн. рублей. Однако, по нашим оценкам, в льготном кредите или беспроцентной субсидии нуждается каждый третий «внебюджетный» студент в стране. И на обеспечение этих субсидий требуется около 85 млрд. рублей. Другими словами, на образовательное кредитование в настоящее время выделено менее 1% бюджетных денег от потребности.

3. Поскольку новый закон предполагает финансирование учреждений путём предоставления им государственных заданий, поскольку именно государственные чиновники будут определять, кому давать такие задания и в каком объёме, а кого их лишить, есть все основания ожидать, что закон приведёт к росту коррупции в стране. Между прочим, в одном из международных рейтингов Россия и без того занимает 146 место по индексу восприятия коррупции33, а технология решения подобных вопросов чиновниками хорошо известна: «распил» плюс «откат».

4. Т.н. государственные задания, которые вводятся новым законом, представляют собой прекрасное средство для «реструктуризации» бюджетных учреждений: выдал задание – учреждение живёт, не выдал – закрылось. Следовательно, есть все основания ожидать массового закрытия школ, больниц, учреждений культуры, причём не только на селе, где уже закрыто 13 тыс. школ, но и в городе, где подобное закрытие обычно стимулируется желанием «расчистить» земельный участок для строительства элитного жилья и новых офисов. Какое количество учреждений из общего числа более 350 тыс. будет ликвидировано, точно сказать невозможно. Однако очевидно, что процесс этот ускорится.

5. Ликвидация учреждений приведёт, естественно, к значительной безработице среди интеллигенции и работников бюджетной сферы вообще. Кстати, зарплата многих из них сравнима с пособием по безработице. Поэтому Минфин выиграет мало, а страна потеряет многое.

6. Вследствие всех перечисленных причин закон приведёт к росту социального напряжения в обществе. Поскольку действие закона обнаружится не сразу, это напряжение вряд ли проявится взрывным образом, как это было после принятия закона о «монетизации», но, скорее, будет накапливаться постепенно, создавая потенциальные и трудно прогнозируемые угрозы.

7. Есть все основания полагать, что новый закон приведёт к дальнейшему ухудшению показателей России в международных рейтингах развития человеческого потенциала. А это ставит под сомнение любые программы модернизации страны.

Подчеркну ещё раз: значение закона об АУ, БУ и КУ далеко выходит за рамки обычных законодательных актов, которые десятками штампует отечественный парламент. По существу, речь идёт о мини-революции (или контрреволюции – в зависимости от идеологических установок) в социальном законодательстве вообще и в образовательном, в частности. Государство в очередной раз пытается отказаться от собственных социальных обязательств, перекладывая их на плечи (точнее, на карманы) граждан. Тем поразительнее было почти полное отсутствие реакции на законопроект со стороны региональных властей и гражданского общества. Так, согласно заявлению первого заместителя Председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы В. Шубы, помимо 13 положительных заключений комитетов-соисполнителей, на законопроект было получено 58 отзывов из субъектов Российской Федерации, причём все, за исключением Ульяновской области, поддержали законопроект34!

Тем не менее, мои заявления в Госдуме и в прессе о том, что закон вызовет социальное напряжение в стране и даже в определённом смысле может считаться экстремистским, не были следствием полемического запала. Принятие и реализация закона об АУ, БУ и КУ явно увеличит общее недовольство граждан своим социальным положением, а значит, и недовольство властями. При отсутствии официальных каналов выражения такого недовольства с достаточной вероятностью можно предсказать его стихийные проявления, не укладывающиеся в действующее законодательство.

Параллельно продвижению через парламент Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ в правительстве и Минобрнауки разрабатывался новый проект т.н. интегрированного закона «Об образовании», по объёму приближающегося к образовательному кодексу. Образовательное сообщество об этом, как всегда, почти ничего не знало. А между тем законопроектом предлагается ликвидировать:

  • начальное профессиональное образование как особый уровень;

  • льготы для инвалидов при поступлении в профессиональные учебные заведения;

  • действующую классификацию видов высших учебных заведений – институт, академия, университет (она заменяется иной: колледж, институт, университет, что приведёт к массовой реорганизации и ликвидации вузов).

Принятие нового (интегрированного) федерального закона «Об образовании» в совокупности с вступлением в силу Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ (об АУ, БУ и КУ) будет означать завершение контрреформы образовательного законодательства, которое окажется построенным на принципах, во многом противоположных основам Закона РФ «Об образовании» в редакциях 1992 г. и 1996 г. В свою очередь, на взгляд автора, это будет означать поражение реализации любых программ действительной (а не «выставочной») модернизации страны.

Убеждён: остановить введение в действие закона ФЗ от 08.05.2010 № 83, а, возможно, и добиться его отмены могут только солидарные массовые действия в рамках законодательства – например, объявление всеми профсоюзами работников бюджетной сферы и всеми крупнейшими общественными организациями, так или иначе связанными с защитой прав человека, общероссийской акции протеста. Однако в настоящее время в силу ряда причин такой сценарий представляется проблематичным. Остаётся вспомнить обращение поэта Н. Некрасова к русскому народу:

Ты проснешься ль, исполненный сил?

Иль, судеб повинуясь закону,

Все, что мог, ты уже совершил?

 

1 Некоторые комментаторы Закона толкуют этот текст в том смысле, что наличие направления службы занятости является не отдельным случаем, дающим право на получение бюджетного образования повторно, но условием реализации этого права во всех остальных предусмотренных Законом ситуациях.

2 Введён Постановлением Правительства РФ от 13.05.1992 № 312

3 Федеральный закон от 25.10.2000 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» сохранил за государственными (муниципальными) организациями право на бессрочное пользование земельными участками, однако бесплатное землепользование было де-юре ликвидировано.

4 Несмотря на прямое предписание, эта норма до сих пор правительством не исполнена.

5 http://mon.informika.ru/edu-politic/priority/1183

6 Данная норма Закона действовала до июля 2001 г., когда под давлением правительства парламентом был принят Федеральный закон от 29.12.2001 № 189-ФЗ «О внесении дополнений в статью 4 Федерального Закона «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации», установивший размеры субсидии на приобретение книгоиздательской продукции в твёрдых суммах 150 и 100 рублей, что предопределило их инфляционное обесценивание в последующие годы. Тем самым предложенная правительством и реализованная законодателем, казалось бы, продуктивная идея спустя несколько лет обернулась против педагога: субсидия в размере 10% от ставки (должностного оклада) автоматически росла бы вместе с заработной платой, тогда как размер субсидии, установленный в отношении к минимальной заработной плате, по требованию правительства, которое в своё время предложило соответствующую норму, был от минимальной заработной платы «оторван» и зафиксирован в твёрдых суммах, крайне трудно поддающихся увеличению в рамках рассмотрения федерального бюджета в парламенте.

7 Осенью 2002 г. по инициативе О.В. Шеина при участии автора была предпринята попытка пойти ещё дальше, исключив из Трудового кодекса, а также из статьи 56 Закона РФ «Об образовании» положение, согласно которому педагогические работники могут быть уволены с работы за грубые и неоднократные нарушения Устава образовательного учреждения. По причине отрицательной позиции Правительства РФ большинством депутатов Госдумы законопроект поддержан не был (См. Стенограмму пленарного заседания Госдумы от 13.09.2002)

8 См.: пункт 4 статьи 5, пункт 7 статьи 41.

9 См.: Смолин О.Н. Знание – свобода. М.: 1999. – Приложение 2.2.

10 Вместе с тем от имени думского Комитета по образованию и науке автором неоднократно публично заявлялась позиция, смысл которой состоит в следующем: парламентарии готовы вернуться к вопросу о финансировании всех профессиональных учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию (включая и негосударственные), при условии, что правительством будут исполнены предусмотренные Законом нормы финансирования образования, включая положение о выделении на нужды высшего образования не менее 3% расходной части федерального бюджета. В этом случае произошёл бы концептуальный возврат к первой редакции закона РФ «Об образовании».

11 Попытку правительства отменить лицензирование в системе дополнительного образования, предпринятую летом 2001 г., профильному думскому Комитету, хотя и с огромным трудом, удалось заблокировать. Это позволило сохранить, с одной стороны, оставшиеся налоговые льготы для образовательных учреждений, а с другой – элементарный контроль над деятельностью в области дополнительного образования детей. В противном случае подобные учреждения на законном основании могли бы открывать, например, тоталитарные секты либо лица с сомнительной нравственностью.

12 В части приватизации жилых помещений это положение Закона признано Постановлением Конституционного Суда РФ от 24.10.2000 № 13-П не соответствующим Конституции РФ.

13 Пункт 20 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

14 Пункт 21 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

15 По данным годового отчета об исполнении консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. См: www.roskazna.ru

16 Пункт 4 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

17 В конце концов Московской областной Думе пришлось принять специальный закон о финансировании негосударственной школы

18 То есть для лиц, получавших образование в негосударственных образовательных учреждениях на 31 декабря 2004 г.

19 Пункт 13 статьи 28 Закона Российской Федерации «Об образовании».

20 Пункт 29 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

21 Пункт 1 статьи 156 Федерального закона от 22.08.2004 №  122-ФЗ.

22Пункт 30 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

23 Русаков Л., Эпштейн М. Закона «Об образовании» больше нет // Первое сентября. – 2004. – 11 сентября.

24 Московский мэр Юрий Лужков обвинил правительство в создании «революционной ситуации», чреватой «потерей Россией государственности». Всё это, по его мнению, следствие неудачной монетизации льгот. Виновато не только правительство, но и Госдума, которую Лужков назвал «жирной птицей с одним крылом».

Цит. по: Редичкина О. Юрий Лужков продолжил дело Ленина // Газета. – 2005. – 22 марта, http://www.gzt.ru/topnews/politics/48751.html)

25 В данном случае автор позволил себе перефразировать известное выражение П. Столыпина, характеризовавшего консервативные реформы как движение вперёд на медленных тормозах

26 Ныне уже Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ.

27 Ныне уже Федеральный закон от 03.11.2006 № 175-ФЗ.

28 Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы. – 2006. – 22 сентября.

29 Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы. – 2006. – 6 октября

30 Информация заместителя директора Департамента государственной политики в образовании Н.М. Розиной о бюджетных учреждениях, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образований, переведённых в автономные учреждения, а также о бюджетных образовательных учреждениях, которые предполагается перевести в автономные учреждения по субъектам РФ (приложение к письму заместителя министра образования и науки Ю.П. Сентюрина от 18.12.2008 № МОН-П-2951)

31 Большой юридический словарь. http://slovari.yandex.ru/dict/jurid/article/jur3/jur-5905.htm?text=%D1%81%D1%83%D0%B1%D1%81%D0%B8%D0%B4%D0%B8%D1%8F&stpar3=1.2

32 Экономический словарь. http://www.vedomosti.ru/glossary/econ_dict/%D0%A1%D1%83%D0%B1%D1%81%D0%B8%D0%B4%D0%B8%D1%8F

33 Отчет Transparency International «Доклад о коррупции в мире за 2009: Коррупция и частный сектор»

34 Стенограмма пленарного заседания Государственной Думы. – 2010. – 12 февраля